SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 121/2017 y sus acumuladas 122/2017, 123/ 2017 y 135/2017.

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 121/2017 y sus acumuladas 122/2017, 123/2017 y 135/2017, promovidas por integrantes de la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México y por el representante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante las que se impugnaron la Ley del Sistema Anticorrupción y la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, ambas de la Ciudad de México, publicadas el primero de septiembre de dos mil diecisiete.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1.     Demandas. Mediante escritos presentados el trece y veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se promovieron las siguientes acciones de inconstitucionalidad en contra de la aprobación, promulgación y publicación de las normas que se detallan en seguida:

2.     Conceptos de invalidez. En estas demandas se expusieron los conceptos de invalidez que se sintetizan a continuación.

3.     Por lo que hace al primer escrito promovido por los integrantes de la Asamblea Legislativa (acción deinconstitucionalidad 121/2017), se desprende lo siguiente:

a)    Cuestión previa. El artículo 113 de la Constitución General contiene la descripción general y el marco de referencia mínimo del Sistema Nacional Anticorrupción, el cual se ve complementado con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Por lo tanto, las legislaturas locales deben establecer sistemas anticorrupción en armonía con el sistema federal.

b)    PRIMERO. La Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de la Ciudad de México transgrede el artículo 1º de la Constitución General, en relación con los principios de seguridad y legalidad, pues lleva implícita una violación a los instrumentos internacionales suscritos por el Estado mexicano que integran la ley suprema de la Unión: a saber, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción (en especial, lo previsto en los artículos 13 y 36, del primer tratado, y III, numeral 11, del segundo). Ello, pues la Asamblea Legislativa ha atacado las medidas orientadas a garantizar el combate efectivo a la corrupción, sin respetar la esencia de dichos instrumentos internacionales: que la sociedad participe en los esquemas anticorrupción con la mayor independencia posible de los entes públicos. Situación que no ocurre cuando el Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción es elegido por la legislatura, alejándose del espíritu o principio rector de la independencia que debe tener del poder público a que aluden los citados tratados internacionales.

c)     SEGUNDO. Se actualiza una violación a lo establecido en los artículos 16, 102, apartado A, 122, 113 y 133 de la Constitución, en relación con lo previsto en los numerales 10 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y décimo octavo transitorio del decreto de reforma constitucional en materia político-electoral.

d)    El artículo 102 de la Constitución Federal prevé que la Fiscalía General de la República contará con una Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, cuyo titular será nombrado y removido por el Fiscal General, cuestión que puede ser objetada por el Senado de la República por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Lineamiento que se complementa con el artículo décimo octavo transitorio del decreto de reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, en el que se señala que, a partir de la entrada en vigor de dicha reforma, el Senado nombrará por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción.

e)    Bajo esa tónica, y tomando en cuenta que en el texto constitucional se prevén votaciones calificadas para elegir a cargos públicos de relevancia para el sistema anticorrupción, se afirma que la legislación reclamada omitió dolosamente prever el requisito de mayoría calificada para la respectiva designación del fiscal anticorrupción de la Ciudad de México. La exigencia de mayoría calificada implica la necesidad de ampliar el consenso entre las fuerzas políticas, en virtud de que se trata de un aspecto trascedente para la sociedad. Ejemplo de lo anterior es que en otros cargos relevantes para la propia Ciudad de México, la Constitución Local exige mayoría calificada, por ejemplo, para elegir a los integrantes del Consejo Judicial Ciudadano (artículo 37, numeral 2), al Titular de la Fiscalía General de Justicia (artículo 46, apartado c, numeral 8), al titular de la secretaría encargada del control interno (artículo 61, numeral 3) y al titular de la entidad de fiscalización (artículo 62, numeral 5). Cuestión que se hace evidente, se reitera, cuando en la propia Constitución General, el mencionado artículo décimo octavo transitorio prevé que el Fiscal Anticorrupción Federal será designado por el Senado, pero por las dos terceras partes de sus miembros presentes.

f)     Sin embargo, los artículos 9 de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate la Corrupción y 68 de la Ley del Sistema Anticorrupción, ambos de la Ciudad de México (que prevén que el fiscal anticorrupción será designado por el Poder Legislativo con la aprobación únicamente de la mayoría simple de los miembros presentes del pleno entre una terna enviada por el Jefe de Gobierno) transgreden el principio de supremacía constitucional, pues precisamente no se ajustan al método de nombramiento calificado que se encuentra estipulado en los citados preceptos 122 y 133 constitucionales y en el referido artículo transitorio.

g)    TERCERO. Se insiste que concurre una transgresión al artículo 113 constitucional que estipula las bases mínimas del sistema nacional anticorrupción, ya que la normatividad impugnada se aleja de los principios democráticos que debe regir el actuar de todas las autoridades del Estado mexicano.

h)    De acuerdo con el texto constitucional, por lo que hace al diseño del sistema anticorrupción, a cada ente público le fueron asignadas funciones o tareas específicas: los congresos federales y locales intervendrán en los ámbitos de fiscalización, las controlarías vigilarán, las procuradurías investigarán, los tribunales administrativos sancionarán. Empero, sin tomar en cuenta lo anterior, la Asamblea Legislativa emitió una ley de combate a la corrupción en la que la persona titular de la Fiscalía Anticorrupción será aprobada por una mayoría simple, como si fuera cosa de poca relevancia. El sistema anticorrupción, aunque parezca una obviedad, es un sistema y, para que funcione, es necesario que todas las instancias involucradas se regulen en el mismo sentido.

i)     CUARTO. Hay una transgresión al artículo 72 de la Constitución Federal y a los numerales 92 y 93 de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa que implica violaciones en el procedimiento, pues en la aprobación de la legislación reclamada existió una falta de acatamiento al procedimiento legislativo, ya que el Jefe de Gobierno publicó la ley con modificaciones relevantes por lo que hace a la elección del Fiscal Anticorrupción, mismas que no fueron turnadas a la Asamblea Legislativa para su revisión, discusión y posterior aprobación por parte del Pleno.

j)     Aunado a ello, existen inconsistencias en cuanto a la necesidad de un mayor consenso para el nombramiento del titular de la Fiscalía Anticorrupción, a la luz de los requisitos establecidos para la elección de otros funcionaros públicos que, no menos importante, sí tienen menor jerarquía dentro del sistema anticorrupción y que son electos por mayoría calificada de los integrantes presentes en ese momento de la Asamblea Legislativa: el titular de la Contraloría General y el Auditor Superior. Consecuentemente, se solicita la inconstitucionalidad de los artículos 9 y Tercero Transitorio de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y 68 y Sexto Transitorio de la Ley del Sistema Anticorrupción, ambas de la Ciudad de México.

k)     Por último, se requiere la suspensión de todo el proceso de nombramiento del Fiscal Especializado para conservar la materia de la acción de inconstitucionalidad.

4.     El segundo escrito de demanda fue presentado por los mismos integrantes de la Asamblea Legislativa (acción de inconstitucionalidad 122/2017), quienes tras relatar los antecedentes de la ley reclamada, razonaron lo que sigue:

a)    ÚNICO. El artículo 1º constitucional establece claramente que la Asamblea Legislativa tiene la obligación de emitir leyes armonizadas con los estándares internacionales. Bajo esa premisa, en el caso se actualiza una violación al principio de progresividad de los derechos humanos político-electorales y a lo dispuesto en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ordenamiento motor para la creación del sistema anticorrupción. Particularmente, a lo previsto en el artículo 6, numeral 2, de la convención, que señala que cada Estado parte deberá otorgar al órgano u órganos encargados de combatir la corrupción la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida.

b)    Así, el artículo 33 de la Ley del Sistema Anticorrupción, que prevé la figura y mecanismo de nombramiento del Secretario Técnico del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México, es contradictorio con el Décimo Tercero Transitorio de la Constitución de la Ciudad de México, que dispone que, de conformidad con la Constitución Federal y las leyes generales, la Asamblea Legislativa está obligada a expedir las leyes y a llevar a cabo las adecuaciones normativas en materia al combate a la corrupción. Por ello, debe tomarse en cuenta que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, en sus artículos 29 y 33, párrafos primero y segundo, mandata que el Secretario Técnico del Sistema Nacional Anticorrupción será nombrado o removido por el órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva.

c)     El citado artículo 33 de la ley local se aleja de los lineamientos mencionados y contraviene el régimen nacional, ya que en el caso de la Ciudad de México, el Secretario Técnico será nombrado por el órgano legislativo, cuando en el Sistema Nacional Anticorrupción el órgano designante es un ente plural, apolítico y preponderantemente ciudadano (lo que genera un mayor control ciudadano).

d)    Consiguientemente, el artículo reclamado transgrede el principio de supremacía constitucional, ya que pasa por alto que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción forma parte de la ley suprema de la Unión y no toma en cuenta lo previsto en los citados artículos 29 y 33 de esa legislación general sobre el mecanismo de designación del Secretario Técnico del Sistema.

e)    Finalmente, se solicita la suspensión de todo el proceso de nombramiento del Secretario Técnico para conservar la materia de la acción de inconstitucionalidad.

5.     En el tercer escrito de demanda presentado por los mismos integrantes de la Asamblea Legislativa (acción de inconstitucionalidad 123/2017), se manifestaron los razonamientos que siguen en nueve conceptos de invalidez:

a)    PRIMERO. El artículo 68 de la Ley del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México viola los artículos 40 y 122, apartado D, de la Constitución Federal y Séptimo Transitorio del decreto de reforma constitucional de veintisiete de mayo de dos mil quince, que mandata que los sistemas anticorrupción de las entidades federativas deberán conformarse de acuerdo con las leyes generales que resulten aplicables, las constituciones y leyes locales. Así, se estableció un orden jerárquico que debe ser acatado: la Constitución Federal, la Ley General, la Constitución de la Ciudad de México y las leyes locales en materia anticorrupción.

b)    En ese tenor, se resalta que la propia Constitución de la Ciudad de México, en su artículo 44, apartado A, numeral 4, dispone que el titular de la Fiscalía General de Justicia durará cuatro años y será electo por mayoría calificada del Congreso a propuesta del Consejo Judicial Ciudadano, mediante un proceso de examinación público y abierto, mismo que podrá ser ratificado por un periodo más a propuesta de dicho consejo.

c)     Así, se aduce que el citado artículo 68 de la ley local se emitió sin observar los mandatos de la Ley General y la Constitución Local, pues al establecerse en la norma reclamada una duración en el cargo del Fiscal Anticorrupción de siete años prorrogables, se asigna un mayor ejercicio en el cargo que al Fiscal General de la Ciudad de México que sólo dura cuatro años prorrogables. Con ello, se rompe lo preceptuado en el texto de la Constitución Federal en cuanto a que el sistema anticorrupción local debe tener un contenido jurídico congruente, lógico y materialmente sistemático para garantizar el combate a la corrupción.

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