SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 104/2017
PROMOVENTES: DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA SÉPTIMA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE DURANGO
MINISTRA PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ
SECRETARIO AUXILIAR: RODRIGO ARTURO CUEVAS Y MEDINA
Vo. Bo.
MINISTRA
Ciudad de México. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta y uno de mayo de dos mil veintiuno.
Cotejó
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito depositado en la oficina de correos de la ciudad de Durango, Estado del mismo nombre, el quince de agosto de dos mil diecisiete y recibido el dieciocho de agosto siguiente ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación(1), José Antonio Ochoa Rodríguez, Mar Grecia Oliva Guerrero, Elizabeth Nápoles González, Augusto Fernando Avalos Longoria, Silvia Patricia Jiménez Delgado, Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, Gina Gerardina Campuzano González, Jorge Alejandro Salum del Palacio, Elia Estrada Macías y Rosa Isela de la Rocha Nevarez, en su carácter de Diputados integrantes de la Sexagésima Séptima Legislatura del Congreso del Estado de Durango, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que demandaron la invalidez de lo siguiente:
“a) El Decreto 190, por el que se expide la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción del Estado de Durango, en lo general y en lo especial los artículos 8, en su segundo párrafo, y 39, en su parte final, con el siguiente texto: el congreso del Estado designará por mayoría simple de los diputados presentes y de forma interina a un Fiscal Especializado por el tiempo que dura la ausencia del titular’ de la ley anunciada, publicado el día 16 de julio de 2017 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Durango; así como sus antecedentes que se enuncian en el presente escrito.
b) Todo el proceso legislativo por el cual se creó la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango, cuya culminación se hizo por el Decreto 190 mencionado en el párrafo anterior, que aparece publicado en la Gaceta Parlamentaria del H. Congreso del Estado de Durango, de la LXVII, a la que le corresponde el No. 83, que contiene la Sesión Ordinaria, celebrada por el Pleno del Congreso del Estado de Durango, con motivo del Cuarto Periodo Extraordinario de Sesiones, del Primer Periodo de Receso, del Primer año de Ejercicio Constitucional, el día 14 de julio de 2017.”
Los artículos 8, segundo párrafo, y 39 de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango, impugnados de manera específica por los promoventes, establecen:
“Artículo 8. El Fiscal Especializado será propuesto por el Gobernador del Estado y ratificado por el Congreso del Estado, con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes, de conformidad con lo dispuesto por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango.
En caso de que la propuesta sea rechazada o no alcance la aprobación del Congreso del Estado señalada en el párrafo anterior, el Gobernador del Estado hará una nueva propuesta para que sea ratificada por las dos terceras partes de los diputados presentes y si no
alcanza la mayoría de votos señalada, el Congreso designará con la mayoría simple de los diputados presentes al Fiscal Especializado.”
“Artículo 39. Las ausencias temporales del Fiscal Especializado hasta por seis meses serán cubiertas por el Vice-Fiscal de Investigación y Procedimientos Penales. En caso de falta de este último, será suplido por el Vice-Fiscal Jurídico y a falta de éste último, el Congreso del Estado designará por mayoría simple de los diputados presentes y de forma interina a un Fiscal Especializado por el tiempo que dure la ausencia del titular.”
SEGUNDO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. Los promoventes consideran que las normas impugnadas resultan violatorias de los artículos 1, 14, 16, 35, 39, 40, 41, 115, 116, 121, 124 y 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Séptimo Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince, en la parte que establece: “los sistemas anticorrupción de las entidades federativas deberán conformarse de acuerdo con las Leyes Generales que resulten aplicables, las constituciones y leyes locales”, así como de los diversos 79, primer párrafo, 82, fracciones II, inciso l) (inciso ele), y IV, inciso b), y 102 de la Constitución Política del Estado de Durango.
TERCERO. Conceptos de invalidez. En su demanda, los promoventes alegan, esencialmente, lo siguiente:
· PRIMERO. Omisión de turnar la iniciativa de ley presentada por los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional (“PAN”) y Partido de la Revolución Democrática (“PRD”) a las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, para su estudio y dictamen. Los promoventes aducen que el dictamen que contiene la Ley impugnada surgió de dos iniciativas, la primera presentada el ocho (sic) de marzo de dos mil diecisiete por integrantes de los Grupos Parlamentarios del PAN y PRD; y la segunda, presentada el cinco de julio de ese año, por el Diputado Luis Enrique Benítez Ojeda.
Aducen que, conforme al dictamen, dichas iniciativas fueron turnadas a las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública; sin embargo, la primera mencionadaen ningún momento fue turnada a las citadas Comisiones para su estudio y dictamen; además, que tampoco fue publicada en la Gaceta Parlamentaria del Congreso local de ocho de marzo de dos mil dieciséis o en la de cualquier otra fecha, no obstante la iniciativa que supuestamente fue estudiada por las citadas Comisiones Unidas y que, según el Dictamen, fue sometida a la consideración del Congreso de Durango, para su discusión y aprobación.
Así, refieren que el procedimiento de creación de la Ley impugnada que fuera discutida y aprobada en el Congreso local en sesión de 14 de julio de 2017, viola los artículos 14, segundo párrafo, 16, párrafo primero, 35, fracción VIII, 39, 40, 41, base I, 115, primer párrafo, 121, 124 y 133 de la Constitución Federal, en conexión con los diversos 79 de la Constitución Política del Estado de Durango; y 173, 174 y 180, fracciones I y II de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Durango.
· SEGUNDO. Omisión de convocar sin haber transcurrido cuando menos veinticuatro horas entre la convocatoria y la segunda reunión de trabajo. Los accionantes esgrimen que durante el proceso de dictaminación de la Ley impugnada, los diputados integrantes de las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública fueron citados en dos ocasiones: los días diez y trece de julio de dos mil diecisiete.
Alegan que la segunda convocatoria se llevó a cabo el mismo día trece de julio de dos mil diecisiete, según consta en el respectivo documento que contiene la segunda convocatoria y la cual se hizo llegar a los integrantes de las citadas Comisiones Unidas antes de la segunda reunión, sin haber transcurrido cuando menos veinticuatro horas entre la convocatoria a la segunda reunión y la celebración de la misma.
En esos términos, afirman que resultan violados los artículos 14, segundo párrafo, 16, párrafo primero, 35, fracción VIII, 39, 40, 41, base I, 115, primer párrafo, 121, 124 y 133 de la Constitución Federal, en conexión con los artículos 79 de la Constitución Política del Estado de Durango y 107 de la Ley Orgánica del Congreso de la entidad federativa.
· TERCERO. Cambio de dictamen. Los promoventes aducen que durante la sesión ordinaria del Pleno del
Congreso de Durango celebrada el catorce de julio de dos mil diecisiete, al momento de dar lectura al dictamen presentado por las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, relativo a la creación de la Ley impugnada, según consta en el acta, así como en el audio y video de dicha sesión, que al momento de dar lectura al dictamen por el Diputado Luis Enrique Benítez Ojeda, a las 14:19:15 horas, interrumpió su lectura diciendo: “Quiero pedir el apoyo de proceso legislativo porque es un dictamen que no corresponde al que debe de ser leído, que se lo hagan llegar, no es el dictamen, tuvo modificaciones en las Comisiones y no corresponde al que se debe de estar leyendo, salvo la exposición de motivos que quedó intacta, esto del articulado no es el anterior, se me hace que me dieron el anterior, sufrió modificaciones en las comisiones, si está de acuerdo señor presidente”; por lo que en ese momento solicitó al Diputado Ricardo Fidel Pacheco Rodríguez, en su carácter de Presidente la Mesa Directiva de la Comisión Permanente, que instruyera a proceso legislativo, para lo cual se decretó un receso que duró aproximadamente doce minutos.
Afirman que existen violaciones al proceso legislativo, desde el momento en el cual el Diputado Luis Enrique Benítez Ojeda suspende la lectura del dictamen que fuera aprobado por las Comisiones Unidades de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, correspondiente a la creación de la Ley impugnada; además, sin existir motivo legal alguno, dicho Diputado, solicita a proceso legislativo otro dictamen que contiene modificaciones aprobadas por las referidas Comisiones Unidas; las que en ningún momento fueron publicadas en la Gaceta Parlamentaria del Congreso local antes del catorce de julio de dos mil diecisiete, para darle publicidad a las mismas; aunado a ello, el referido Diputado reanuda la lectura de un segundo dictamen, el cual no fue aprobado por las Comisiones Unidas citadas, es decir, dicho segundo dictamen no surge como resultado de un proceso legislativo, pues se desconoce el origen de la iniciativa que le dio origen al segundo dictamen al que le dio lectura el Diputado; de la misma forma, la iniciativa que dio origen al segundo dictamen no fue publicada en la Gaceta Parlamentaria.
Como resultado de lo anterior, la iniciativa que dio origen al segundo dictamen al que le dio lectura el Diputado Luis Enrique Benítez Ojeda, en ningún momento fue turnado a las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública para estudio y Dictamen; las anteriores Comisiones Unidas, en ningún momento aprobaron el segundo dictamen al que le dio lectura el referido Diputado ni fue publicado en la Gaceta Parlamentaria del Congreso local.
De esta manera, existen diferencias entre la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en el combate a la Corrupción del Estado de Durango, que se encuentra publicada en el Periódico Oficial del Gobierno local número 57 con fecha domingo dieciséis de julio de dos mil diecisiete, y el dictamen que contiene la creación de la Ley impugnada, aprobada por las Comisiones Unidas de Justicia y Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, publicado en la Gaceta Parlamentaria número 84 el catorce de julio de dos mil diecisiete.
Así, se hace nugatorio el derecho de participación de todos los Diputados integrantes del Congreso de Durango en condiciones de igualdad, ya que ninguno de los demás diputados pudo dar cuenta del error que se manifestó por quien hizo la lectura y que, además, fue el Presidente de las Comisiones Unidas citadas, lo que limitó el debate por falta de conocimiento del verdadero dictamen, situación que se corrobora al no existir identidad entre la publicación que hizo en la Gaceta Parlamentaria de catorce de julio de dos mil diecisiete y la publicación del Decreto 190 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Durango número 57, de dieciséis de julio de dos mil diecisiete.
La situación irregular que se dio en la sesión de catorce de julio de dos mil diecisiete, viola las formalidades previstas por la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Durango para la creación de una ley, pues los discos que se acompañan hacen prueba plena de que no existe ordenamiento legal que faculte a interrumpir la lectura de un dictamen por la causa de no ser el correcto; mucho menos que se reanude la lectura con un nuevo dictamen; lo que da indicios ciertos de que la Gaceta publicada en pantalla para la lectura de los diputados en la sesión que nos ocupa, y el dictamen que después se leyó, tienen diferencias esenciales que provocaron la confusión de los legisladores al aprobar un dictamen que no corresponde al que se publicó en la Gaceta Parlamentaria o en el Periódico Oficial, ya que ambos son sustancialmente diferentes, lo que deja en estado de duda sobre la voluntad manifestada por los diputados.
Las violaciones al procedimiento legislativo descritas, infringen las garantías de debido proceso y
legalidad contenidas en la Constitución Federal, ya que trastocan los atributos democráticos finales de la decisión, pues no se respetó el derecho a la participación de los Grupos del PAN y del PRD, pues no les fueron otorgadas las condiciones de libertad e igualdad para expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates. Lo anterior debido a que los Grupos del PAN y del PRD en ningún momento tuvieron conocimiento del segundo dictamen al que le dio lectura el Diputado Luis Enrique Benítez Ojeda y por el cual fue aprobada la Ley impugnada, misma que no coincide con el Dictamen aprobado por las Comisiones Unidas antes referidas.
Lo anterior consideran resulta violatorio de los artículos 14, segundo párrafo, 16, párrafo primero, 53, fracción VIII, 39, 40, 41, base I, 115, primer párrafo, 121, 124 y 133 de la Constitución Federal, en conexión con los artículos 79 de la Constitución Política del Estado de Durango y 173, 174, 177, 178, 179, 180, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 214, 215 y 216 de la Ley Orgánica del Congreso local.
· CUARTO. Inconstitucionalidad de los artículos 8 y 39 de la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Durango, por violar el Artículo Séptimo Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince. Los demandantes sostienen que los artículos 8 y 39 de la Ley impugnada infringen el Artículo Transitorio Séptimo de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince.
El artículo 8 impugnado prevé la facultad de designación del Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción del Estado de Durango por parte del Congreso de la entidad federativa, cuando la segunda propuesta del titular del Ejecutivo local no es ratificada con la aprobación de las dos terceras partes de los diputados presentes del referido órgano legislativo, en violación a los artículos 82, fracción V, inciso b) y 102 de la Constitución Política del Estado de Durango, los cuales disponen que el Congreso sólo tiene facultades para ratificar al referido Fiscal Especializado con la aprobación de las dos terceras partes y es el titular del Ejecutivo local quien hace la propuesta de ese Fiscal Especializado a la referida autoridad legislativa. Asimismo, alegan que la facultad de designación que hace suya el Congreso de Durango, también trae como consecuencia que las dos propuestas que haga el titular del Ejecutivo local a dicho órgano legislativo, con dolo, no sean ratificadas, para que de esa manera sea el Poder Legislativo de la entidad federativa, quien designe al Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción.
En cuanto al artículo 39 impugnado, el Congreso Local hace suya la facultad de designación del Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción, en caso de ausencia del titular de la Fiscalía Especializada por más de seis meses y el Vice-Fiscal Jurídico esté ausente, en violación a los artículos 82, fracción II, inciso I) (sic) y 102 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango, los cuales disponen que el Congreso sólo tiene facultades para ratificar al referido Fiscal Especializado con la aprobación de las dos terceras partes y es el titular del Ejecutivo local quien hace la propuesta de ese Fiscal Especializado a la referida autoridad legislativa.
CUARTO. Registro del expediente y turno. Por acuerdo de dieciocho de agosto de dos mil diecisiete, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidadcon el número 104/2017; y lo turnó a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, como instructora del procedimiento.(2)
QUINTO. Admisión de la demanda. El Ministro Alberto Pérez Dayán, en suplencia de la Ministra instructora, dictó auto admisorio el veintidós de agosto de dos mil diecisiete en el que ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Durango para que rindieran sus informes; además, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada; y al órgano ejecutivo, un ejemplar en el que conste su publicación. De igual forma ordenó dar vista al entonces Procurador General de la República, para que antes del cierre de instrucción formulara el pedimento que le corresponde.(3)
SEXTO. Acuerdos que tienen por rendidos los informes de las autoridades emisora y promulgadora. Por acuerdos de dieciocho y diecinueve de septiembre de dos mil diecisiete, la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Durango, respectivamente. Además, en cada proveído, puso los autos a la vista de las partes para que formularan los alegatos en términos de ley.(4)
SÉPTIMO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Durango. Mediante oficio recibido el trece de septiembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal(5), el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Durango realizó diversas manifestaciones en el sentido de que deben desestimarse los conceptos de invalidez formulados por los accionantes de este medio de control.
OCTAVO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Durango. Mediante oficio recibido el catorce de septiembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Consejero General de Asuntos Jurídicos del Gobierno del Estado de Durango realizó diversas manifestaciones en el sentido de que deben desestimarse los conceptos de invalidez.(6)
NOVENO. Pedimento de la Fiscalía General de la República. El Fiscal General de la República no formuló pedimento en el presente asunto.
DÉCIMO. Cierre de la instrucción. Mediante acuerdo de veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, se cerró instrucción en el presente asunto, a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.(7)
DÉCIMO PRIMERO. Returno. Por acuerdo de catorce de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó returnar los autos de este expediente a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa, para la formulación del proyecto de resolución respectivo(8).
DÉCIMO SEGUNDO. Radicación en Segunda Sala. Previo dictamen de la Ministra instructora, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de trece de enero de dos mil veinte, ordenó la radicación de este asunto a la Segunda Sala(9); y en sesión de trece de febrero de ese año, se determinó que debía ser el Tribunal Pleno quien conociera y resolviera de esta acción, por lo que mediante proveído de catorce de febrero siguiente, el Presidente de dicha Sala ordenó su remisión a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos conducentes(10).
DÉCIMO TERCERO. Radicación en Pleno. Por auto de dieciocho de febrero de dos mil veinte, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó la radicación de este asunto en el Tribunal Pleno para su resolución(11).
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(12) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(13), en relación con el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013(14) de trece de mayo de dos mil trece, así como el Artículo Décimo Sexto Transitorio(15) del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, en relación con la vigencia del inciso c), de la fracción II, del artículo 105, toda vez que los demandantes promueven el presente medio de control constitucional contra una norma general al considerar que su contenido es inconstitucional.
SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(16) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.
En el caso, la Ley Orgánica de la Fiscalía Especializada en el Combate a la Corrupción del Estado de Durango, impugnada en este asunto, fue expedida mediante Decreto 190, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el dieciséis de julio de dos mil diecisiete.
El plazo de treinta días naturales transcurrió del diecisiete de julio al quince de agosto de dos mil diecisiete, como se aprecia en el siguiente calendario: