SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 19/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
PONENTE: MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIA: ÚRSULA HERNÁNDEZ MAQUÍVAR
COLABORÓ: ANETTE CHARA TANUS
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de agosto de dos mil veintiuno.
VISTOS; Y,
RESULTANDO:
1. PRIMERO. Demanda, autoridades emisoras y normas impugnadas. Por escrito recibido el veintisiete de enero de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, María del Rosario Piedra Ibarra, quien se ostentó como Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en la que señaló como normas generales impugnadas y órganos emisores los siguientes:
Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada:
a) Poder Legislativo del Estado de Michoacán de Ocampo.
b) Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo.
Normas generales cuya invalidez se reclama:
Artículos 17 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Chilchota, Chinicuila, Coahuayana, Cojumatlán, Epitacio Huerta, Hidalgo, José Sixto Verduzco, Pajacuarán, Salvador Escalante, Tacámbaro y Tzintzuntzan; 18 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Cuitzeo y la Huacana; así como el 16 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juárez, todos del Estado de Michoacán de Ocampo para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno.
2. SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló como preceptos violados los artículos 1o., 14, 16, y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y; 2 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
3. TERCERO. Conceptos de invalidez. En su único concepto de invalidez, la promovente hizo valer distintos argumentos que se sintetizan a continuación.
Las normas impugnadas son contrarias a los principios de equidad y proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque para fijar la cuota respectiva para el pago de los derechos por el servicio de alumbrado público, se toman en cuenta elementos ajenos al costo real del servicio, lo que se traduce en que la cuota dependa del uso o características del predio respectivo.
Esto es así, refiere la Comisión accionante, porque el legislador consideró como elemento necesario para determinar el monto a pagar, el uso o destino de los predios que se encuentren registrados ante la Comisión Federal de Electricidad y, para el caso de no contar con ese registro, si los predios son rústicos o urbanos, dejando a un lado el costo que representa al Estado la prestación del servicio de alumbrado público y, además, fijando cuotas distintas por la prestación de un mismo servicio.
Para sustentar lo anterior, destaca que las contribuciones previstas en la Constitución Federal pueden ser de distinta naturaleza, atendiendo a la configuración estructural de sus elementos esenciales y que, por un lado, permiten determinar su naturaleza y, por otro, constituyen el punto de
partida para analizar su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula.
Tratándose de las contribuciones denominadas derechos, el hecho imponible lo es la actuación de los órganos del Estado a través del régimen del servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público; mientras que el de los impuestos lo constituyen hechos o actos que, sin tener una relación directa con la actividad del ente público, reflejan de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
Además, señala que el hecho imponible de las contribuciones otorga efectos jurídicos a la actualización de determinadas hipótesis, toda vez que la situación, hecho, acto o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que la actualiza.
Derivado de ello, concluye que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para fijar el monto de la obligación tributaria, de manera que se respete la garantía de proporcionalidad de las contribuciones en la medida que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función que le corresponde al elemento identificado como base imponible.
Además, argumenta que la congruencia entre el hecho imponible y la base no sólo es un requisito de proporcionalidad, sino también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existirá imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula.
Por otro lado, señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad en las contribuciones rige de manera distinta cuando se trata de derechos o de impuestos, ya que tienen una naturaleza distinta.
Así, el principio de proporcionalidad tratándose de derechos, implica que en la determinación de las cuotas correspondientes se tome en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos, es decir, que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares.
Mientras que el principio de equidad en la imposición apunta a que las personas, en tanto estén sujetas a cualquier contribución y se encuentran en iguales condiciones relevantes para efectos tributarios, reciban el mismo trato por lo que hace al tributo respectivo.
Refiere que la Suprema Corte ha sostenido que a los derechos le son aplicables los principios de proporcionalidad y equidad, pero en diversa forma que a los impuestos, pues debe atenderse a los siguientes aspectos:
— Por regla general, el monto de las cuotas debe guardar congruencia con el costo que le genere al Estado la prestación del servicio, sin que deba ser exacto sino aproximado y,
— Las cuotas deben ser fijas e iguales para los que reciban un idéntico servicio.
En el análisis de las normas impugnadas, en primer lugar, resalta que aquellas regulan el cobro del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, el cual consiste en que el Estado provee la iluminación artificial mínima necesaria en los espacios públicos y vialidades, para contribuir a la seguridad de peatones y vehículos.
Atendiendo a dicha finalidad, se considera que el alumbrado público no se configura como la prestación de un servicio particular que beneficie a personas en específico sino a todos los gobernados por igual.
Por ese motivo, se afirma que las normas impugnadas son contrarias al principio de proporcionalidad tributaria porque el monto a pagar por concepto de servicio de alumbrado público, dependerá del destino que se le dé a un predio.
Señala que al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de normas de contenido similar no sólo porque el legislador local gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, sino porque el cobro por el derecho de alumbrado público se fijó tomando en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio, lo que no atiende a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, vulnerando los principios de justicia tributaria.
De la misma manera, al resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2020, el Tribunal Pleno
concluyó que normas que tomaban en cuenta los metros de frente a la vía pública de los predios para el cobro del derecho de alumbrado público, eran violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, así como de seguridad jurídica, porque los elementos introducidos por el legislador no atendían al costo que representa al Estado la prestación del servicio ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable.
Derivado de todo lo anterior y dada la similitud de dichos precedentes con el presente asunto, se considera que al haber introducido como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho en cuestión, el uso o destino de los predios, se incumple con el principio de proporcionalidad, al no atender al costo real del servicio proporcionado por el Municipio pues, en realidad, se distingue entre cada contribuyente en razón del destino, uso o naturaleza del predio, según se encuentre registrado ante la Comisión Federal de Electricidad.
Cuestiones relativas a los efectos. Se solicita que en caso de que las normas impugnadas sean declaradas inconstitucionales, se extiendan los efectos a todas aquellas que estén relacionadas. Asimismo, solicita que se vincule al Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo para que se abstenga de legislar en el mismo sentido.
4. CUARTO. Trámite y admisión. Mediante proveído de veintinueve de enero de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 19/2021 y, por razón de turno, designó al Ministro Luis María Aguilar Morales como instructor del procedimiento.
5. Posteriormente, por acuerdo de dos de febrero de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo para que rindieran su informe, requiriéndolos para que el primero de ellos enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma general impugnada y el segundo, exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad en el que conste la publicación de los decretos controvertidos.
6. Asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, en su caso, manifestara lo que a su representación correspondiera.
7. QUINTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Michoacán de Ocampo. Por escrito presentado el cuatro de marzo de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el Poder Legislativo del referido Estado, por conducto de Octavio Ocampo Córdova, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo(1), rindió el informe solicitado, en el que realizó diversas manifestaciones que a continuación se sintetizan.
En primer lugar, destaca que conforme a la normatividad vigente, es facultad de los Ayuntamientos aprobar el proyecto de Ley de Ingresos Municipal y, hecho lo cual, el Congreso debe aprobar la legislación correspondiente.
Además, en términos del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, es obligación de los mexicanos contribuir en los gastos públicos de la Federación, Estados y del Municipio en que resida, en forma proporcional y equitativa que dispongan las leyes, lo cual encuentra relación con el diverso numeral 115, fracción IV, de la propia Carta Magna que establece, entre otras cosas, que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones e ingresos que la legislatura establezca a su favor.
Por ello, no se vulnera el derecho a la seguridad jurídica, pues al estar reglamentado en norma vigente en su temporalidad, los ciudadanos se encuentran sujetos a su cumplimiento.
Lo propuesto por los Municipios en la iniciativa de leyes de ingresos para el ejercicio fiscal del dos mil veintiuno es acorde a la normatividad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y otras disposiciones aplicables; además de ser congruente con la política económica nacional, las estimaciones de las participaciones y transferencias federales, así como con lo dispuesto por los artículos 18 de la Ley de Disciplina Financiera para las Entidades Federativas y los Municipios y 23 de la Ley de Planeación Hacendaria, Presupuesto, Gasto Público y Contabilidad Gubernamental del Estado de Michoacán de Ocampo.
La prestación del servicio de alumbrado público es un servicio público cuya prestación está conferida a los Municipios, de conformidad con el artículo 115, fracciones III, inciso b), y IV, inciso c), de la Constitución Federal, por lo que aquellos deben sufragar el gasto público que les implica su prestación; la cual, además de ser una obligación constitucional, es imprescindible para la seguridad de los ciudadanos.
Por ello, en el momento legislativo correspondiente, el Congreso local atendió a lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de Ocampo que establece que la base gravable es el gasto que implica al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público.
En los Dictámenes legislativos, se manifestó que si bien en las cuotas de las contribuciones por concepto de la prestación del servicio público de alumbrado público no debe atenderse a la capacidad contributiva de los gobernados, sino al costo del servicio retribuido y a los factores que inciden en su continuidad, buscando una aminoración de la carga tributaria acorde al tipo de uso que se le da al predio, pues resulta claro que los establecimientos mercantiles e industriales ejercen actividades con propósitos de lucro, por lo que los de uso doméstico necesitan en mayor medida los subsidios necesarios para atemperar el impacto económico que les causaría enterar dicho graven sin disminución alguna, a efecto de favorecer a esos usuarios; lo cual como se ha dicho, no transgrede el principio de equidad tributaria.
Por ese motivo, las normas cumplen lo establecido por el principio de legalidad, toda vez que se establecen en una norma jurídica que tiene carácter de ley.
En atención a lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 20/2020, 96/2020 y 101/2020, el Congreso del Estado reformó los artículos 100 y 102 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo.
Al ser el alumbrado público un servicio público municipal, los sujetos de ese derecho son las personas propietarias, poseedoras, usufructuarias o usuarias de predios ubicados en el territorio del Municipio, por lo que la base gravable corresponde al gasto que en sus conceptos regula la Ley de Hacienda Municipal y su pago se hará conforme a las tarifas y formas que señalen las Leyes de Ingresos de los Municipios del Estado de Michoacán de Ocampo.
En su complemento, los Municipios tendrán a su cargo la recaudación del derecho por el servicio de alumbrado público y podrán celebrar convenios con la Comisión Federal de Electricidad para que ésta la realice.
En términos del Código Fiscal Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo, las personas físicas y morales que causen contribuciones conforme a su riqueza, están obligadas a contribuir para el gasto público del Municipio.
La norma vigente que señala la contribución es la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo; por consiguiente, las contribuciones deberán causarse conforme lo previsto en la Ley de Ingresos Municipal, en la que se establecerán las tasas, cuotas y tarifas de las contribuciones.
En términos del principio de proporcionalidad tributaria, los gobernados deberán contribuir a los gastos públicos en función de su respectiva capacidad contributiva, por lo que se encuentran sujetas a la aportación de una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades, rendimientos o manifestación de riqueza gravada.
Por tanto, las personas que cuenten con mayor riqueza, deberán contribuir de forma diferenciada y superior a aquellos que la tengan en menor proporción, en términos del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.
Por otro lado, es inexacto que el Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo haya vulnerado dicho precepto constitucional, toda vez que los derechos o contribuciones especiales por concepto de alumbrado público, reúnen los requisitos constitucionales consistentes en estar establecidos en una ley, que sean proporcionales y equitativos, así como que se destinen al pago de gastos públicos.
Así como los Municipios deben prestar el servicio de alumbrado público, es lógico que junto a ello se prevea su facultad para cobrar el derecho o contribución especial correspondiente previsto en las leyes de ingresos municipales; por ello, el referido Congreso del Estado no invade la esfera de competencia exclusiva del Congreso de la Unión, en términos del artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, inciso a), de la Constitución Federal.
De los artículos 31, fracción IV, y 73, fracción VII, de la Constitución Federal, se desprende el poder tributario del Estado y por otro la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de contribuciones, por lo que es el legislador ordinario el que debe definir las contribuciones que deberán existir.
Los derechos o contribuciones especiales de alumbrado público que son reguladas por las normas impugnadas, establecen el pago de propietarios o poseedores de predios que se aprovechen de las instalaciones de unidades de luz mercurial o fluorescente correspondiente al alumbrado público, por lo que resulta innegable que las contraprestaciones que exige el poder público por dicho servicio, son una contribución que beneficia tanto al Municipio como a los gobernados, porque la base imponible, así como la tasa relativa, se encuentran relacionadas con el hecho imponible que responde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público.
Además, tampoco se trata de una ley privativa sino que es general y abstracta, porque no señala individuos en lo particular, sino que los causantes serán los que aprovechen el servicio.
Así, contrario a lo sostenido, el Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo sí tiene facultades para establecer derechos especiales sobre el aprovechamiento del servicio de alumbrado público.
La doctrina jurídica ha denominado “tributo especial”, “contribución de mejoras” o “contribución especial” a aquellas que se establecen a cargo de las personas que se beneficien de manera especial con alguna obra o servicio y que sean destinadas a cubrir los gastos que requiera la propia obra o servicio.
Por tanto, dichos derechos o contribuciones especiales son de cooperación por concepto de aprovechamiento de las instalaciones de unidades de luz mercurial o fluorescente de alumbrado público que realizan los propietarios o poseedores de predios y por lo tanto, no se vulneran las garantías aludidas al señalar como sujetos obligados a quienes se aprovechen de dichos servicios.
Es decir, más que un derecho, en realidad se trata de una contribución especial, toda vez que la causa de exacción no es la prestación del servicio público de alumbrado, sino la circunstancia de que el Municipio lleve a cabo ciertas actividades a satisfacer con mayor eficacia el servicio en cuestión.
Derivado de ello, se reitera que con las normas impugnadas no se reguló sobre materia de energía eléctrica, sino con base en la facultad impositiva que el Estado tiene para el logro de las funciones que le son encomendadas, para establecer las contraprestaciones que estime convenientes por los servicios públicos prestados.
Además, para fijar la tarifa mensual se establecieron diversas categorías, implantándose una cuota para cada una de ellas, lo que evidencia que no se legisló en materia de energía eléctrica, porque los derechos de alumbrado público provienen del beneficio que obtienen los propietarios o poseedores por la prestación del servicio correspondiente. Menciona como aplicables las tesis de rubro: “ALUMBRADO PÚBLICO, NATURALEZA JURÍDICA DE ESTE TRIBUTO CONSIGNADO EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY GENERAL DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MORELOS” y “ALUMBRADO PÚBLICO. LA LEY GENERAL DE HACIENDA DEL ESTADO. SU TEXTO NO VIOLA EL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.”
Para mayor precisión, debe señalarse que la accionante omite percibir que las necesidades de cada Municipio son diversas, además de que cada uno de ellos cuenta con la libertad hacendaria municipal, la cual podrán manejar en forma libre e independiente, en términos de los artículos 115 de la Constitución Federal, y 111, 113 y 123, de la Constitución Política del Estado de Michoacán de Ocampo.
Con base en ello, derivado del artículo 115, fracciones III, inciso b), y IV, de la Constitución Federal, se desprende que entre los servicios a cargo del Municipio está el de alumbrado público y que los ingresos derivados de su prestación forman parte de la hacienda pública municipal.
Además, la Constitución Federal es precisa en señalar que las leyes federales no podrán limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones, y por ello, cada Ayuntamiento propone a las legislaturas las cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones; además, que contrario a lo señalado, la contribución se causará de conformidad con lo establecido en la Ley de Hacienda y con las cuotas determinadas en las leyes de ingresos que se pretenden invalidar.
8. SEXTO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo. Por escrito recibido el diecinueve de marzo de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo local, por conducto de Eduardo León Rodríguez, en su carácter de Director de Asuntos Constitucionales y Legales, representante del Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo(2), rindió el informe solicitado, en el que manifestó que dicho Poder únicamente intervino dentro del proceso de creación de dichas normas jurídicas en su promulgación, en cumplimiento a lo ordenado por la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y la Ley Orgánica de la Administración Pública del propio Estado.
9. Por lo que hace a la invalidez demandada, únicamente precisó que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que si bien el monto de los derechos no necesariamente debe corresponder con exactitud matemática al costo del servicio prestado por el Estado, sí debe fijarse en relación con éste, es decir, debe existir cierta armonía entre la cuota y la prestación del servicio, toda vez que dichas contribuciones encuentran su hecho generador en la prestación del servicio, siendo ello lo que los distingue de los demás tributos, lo que menciona encuentra sustento en las jurisprudencias de rubro: “DERECHOS POR SERVICIOS. SU CONNOTACIÓN.” y “DERECHOS POR SERVICIOS. SU PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD SE RIGEN POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS”.
10. SÉPTIMO. Pedimento del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República no formuló pedimento alguno.
11. OCTAVO. Opinión de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. El Consejero Jurídico del Gobierno Federal no realizó manifestación alguna.
12. NOVENO. Cierre de instrucción. Por acuerdo de dieciséis de abril de dos mil veintiuno, el Ministro Instructor, visto el estado procesal del asunto y formulados los alegatos correspondientes, dictó el auto de cierre de instrucción para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia.
13. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(4), en relación con el punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece(5), toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna leyes de ingresos municipales por considerarlas contrarias a diversos principios constitucionales.
SEGUNDO. Precisión de la litis.
14. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló como normas impugnadas los artículos 17 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Chilchota, Chinicuila, Coahuayana, Cojumatlán, Epitacio Huerta, Hidalgo, José Sixto Verduzco, Pajacuarán, Salvador Escalante, Tacámbaro y Tzintzuntzan; 18 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Cuitzeo y la Huacana; así como el 16 de la Ley de Ingresos del Municipio de Juárez, todos del Estado de Michoacán de Ocampo para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno.
15. Al respecto, la accionante considera que las mencionadas disposiciones son contrarias al principio de proporcionalidad tributaria, toda vez que el monto a pagar por el servicio de alumbrado público no atiende al costo del servicio prestado por el Municipio, sino al destino del predio, en caso de que esté registrado ante la Comisión Federal de Electricidad y, en caso de no contar con dicho registro, si el predio es rústico o urbano.