SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 16/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ
SECRETARIO AUXILIAR: ALEJANDRO FÉLIX GONZÁLEZ PÉREZ
Colaboró: Cynthia Edith Herrera Osorio
Ciudad de México. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de treinta de agosto de dos mil veintiuno emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 16/2021, planteada con la finalidad de que se analice la constitucionalidad de diversas leyes de ingresos del Estado de Querétaro.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
1. Demanda inicial y normas impugnadas. Mediante escrito recibido el veinticinco de enero de dos mil veintiuno a través del Buzón Judicial de este Alto Tribunal y registrado el veintiséis siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las siguientes normas, todas del Estado de Querétaro para el ejercicio fiscal del año 2021:
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Landa de Matamoros;
· Artículo 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pedro Escobedo;
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Peñamiller
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pinal de Amoles;
· Artículo 28 de la Ley de Ingresos del Municipio de Querétaro;
· Artículo 26, salvo su fracción VII, de la Ley de Ingresos del Municipio de San Joaquín;
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de San Juan del Río;
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tequisquiapan; y,
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tolimán.
2. Dichos ordenamientos fueron publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro “La Sombra de Arteaga” el día veinticuatro de diciembre de dos mil veinte.
3. La promovente señaló como autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas al Congreso y al Gobernador, ambos del Estado de Querétaro.
4. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión accionante estima violentados los artículos 1o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 2o. y 9o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 2o. y 15 del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
5. Conceptos de invalidez. En su único concepto de invalidez, la Comisión accionante adujo, esencialmente, lo siguiente:
Los artículos impugnados transgreden los principios de seguridad jurídica, legalidad tributaria, proporcionalidad y equidad en las contribuciones, toda vez que delegan indebidamente a los Ayuntamientos respectivos la facultad de determinar elementos y formas de recaudación del derecho por concepto del servicio de Alumbrado Público, a través del convenio que establezcan con la Comisión Federal de Electricidad.
Las normas impugnadas permiten un resquicio de arbitrariedad al delegar en una autoridad
administrativa, la posibilidad de establecer elementos esenciales del derecho de alumbrado público en instrumentos que generan incertidumbre respecto a la determinación y forma en que las personas deben cubrir las cuotas respectivas.
La forma en que se encuentran configuradas las normas impugnadas transgreden el principio de proporcionalidad tributaria, pues para la determinación de las tarifas correspondientes se toman en cuenta elementos ajenos al costo que implica para los municipios la prestación del servicio de alumbrado público, tal como la extensión y el destino del predio del que son propietarios o poseedores.
Para llegar a la conclusión anterior, el presente argumento se estructura con un primer apartado en el que se exponen las características de las contribuciones en el Estado Mexicano. Posteriormente, se esboza el desarrollo jurisprudencial del principio de proporcionalidad y equidad tributarias aplicable al caso. Finalmente, se esgrimen las razones por las que se considera que las normas impugnadas son inconstitucionales.
A. Naturaleza y características de las contribuciones.
La Constitución Federal regula en su artículo 31, fracción IV, los principios que deben regir las contribuciones, a efecto de garantizar límites al poder público frente a los derechos del gobernado. Dicha disposición consagra los principios constitucionales consistentes en generalidad contributiva, reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad, las cuales, además de ser derechos fundamentales, enuncian características que pueden construir un concepto jurídico de tributo o contribución.
Así, las contribuciones o tributos se entienden como un ingreso de derecho público destinado al financiamiento de los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza Federación, Ciudad de México, Estados y Municipios, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.
Las contribuciones previstas en el texto constitucional pueden ser de distinta naturaleza, atendiendo a su configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales que, por un lado, permiten mediante su análisis integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula, a saber: sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa y época de pago.
En el caso que nos ocupa, resulta relevante abordar las características de las contribuciones denominadas derechos, toda vez que se considera que la recaudación del Derecho de Alumbrado Público que determinan los municipios indicados de Querétaro, tienen esa naturaleza y, en consecuencia, los elementos esenciales que los determinan deben establecerse formal y materialmente en la ley, además de atender criterios de proporcionalidad y equidad tributaria.
El derecho se puede definir como la contraprestación señalada por la ley en pago de servicios de carácter administrativo por la explotación de bienes de dominio público sobre los cuales el Estado ejerce su titularidad.
B. Derecho humano de seguridad jurídica y principio de legalidad tributaria.
La Constitución Federal establece en sus artículos 14 y 16, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, los cuales constituyen prerrogativas fundamentales.
Con base en el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, una autoridad sólo puede afectar la esfera jurídica de los gobernados con apego a las funciones constitucionales y legales que les están expresamente concedidas.
Ahora bien, respecto a la protección de los principios de legalidad y seguridad jurídica, al constituir un límite para el actuar de todo el Estado Mexicano, no se acota exclusivamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de aplicarlas, sino que se hace extensivo al legislador, como creador de las normas, quien se encuentra obligado a establecer normas claras y precisas que no den pauta a una arbitraria aplicación de la ley.
Por otro lado, el principio de reserva de ley es un medio de control de expedición de normas de carácter general por parte del Poder Ejecutivo, por el que se prohíbe que las disposiciones administrativas generales aborden materias que son reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas por el Poder Legislativo, mientras que el diverso de subordinación jerárquica consistente en la exigencia que las normas administrativas generales estén precedidas de una ley, cuyas disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su justificación y medida.
Entonces, los principios que rigen en materia recaudatoria constituyen derechos fundamentales, pues son auténticas obligaciones que deben observar todas las autoridades fiscales dentro del Estado Mexicano.
Sin embargo, se estima que los artículos controvertidos transgreden el sistema establecido en la Constitución Federal para la imposición de contribuciones, pues delegan funciones que corresponden al legislador en otros servidores públicos.
Lo anterior es así ya que, el principio de legalidad tributaria contenido en el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se traduce en la exigencia que el legislador sea quien determine los elementos esenciales de la contribución y no las autoridades administrativas, es decir, deben contenerse en un ordenamiento con rango de ley formal y materialmente, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las personas en su calidad de contribuyentes.
C. Principios de justicia tributaria.
El principio de proporcionalidad tributaria reconocido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, entraña una garantía de las personas por virtud de la cual el legislador, al diseñar el objeto de las contribuciones, debe respetar un umbral libre o aminorado de tributación, observando los parámetros constitucionales para la imposición de contribuciones y lo correspondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas. De esta manera, sólo las autoridades constitucionalmente habilitadas pueden imponer los tributos, y las personas no deben ser llamadas a contribuir si se ve amenazada su capacidad para salvaguardar sus necesidades elementales.
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria en las contribuciones rige de manera distinta cuando se trata de derechos o de impuestos, puesto que éstos últimos tienen una naturaleza distinta a los primeros, por lo que es necesario establecer un concepto adecuado de proporcionalidad y equidad que les sea aplicable.
Por derechos se entiende a aquellas contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo y de sus dependencias a personas que lo soliciten. Así el principio de proporcionalidad en materia de derechos implica que la determinación de las cuotas correspondientes por ese concepto ha de tener en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciben el servicio.
Por otra parte, el principio de equidad en materia tributaria exige que los contribuyentes que se encuentran en una misma hipótesis de causación, deben guardar una idéntica situación frente a la norma jurídica que los regula, lo que a su vez implica que las disposiciones tributarias deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación.
Es así que, el principio de equidad en la imposición establece que las personas, en tanto estén sujetas a cualquier contribución y se encuentren en iguales condiciones relevantes para efectos tributarios, han de recibir el mismo trato en lo que se refiere al tributo respectivo.
Acorde con los criterios de ese Máximo Tribunal, para analizar los principios citados de una disposición normativa que establece un derecho, debe tomarse en cuenta la actividad del Estado que genera su pago, que permitirá decidir si el parámetro de medición seleccionado para cuantificar la base gravable resulta congruente con el costo que representa para la autoridad el servicio relativo, en la que la cuota no puede contener elementos ajenos al servicio prestado, porque daría lugar a que un mismo servicio se contribuya en cantidades diversas.
D. Inconstitucionalidad de las normas impugnados.
Los artículos impugnados al remitir expresamente a la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro deben leerse como si en las mismas se tuvieran por reproducidas las normas a las que alude, es decir de los artículos 115 a 118 del referido ordenamiento.
De los artículos previamente citados se desprende que:
· Los sujetos de este derecho son las personas propietarias o poseedoras de predios en los municipios que correspondan que se beneficien del alumbrado público.
· Se delega en los ayuntamientos la facultad de establecer la forma de cobro de este derecho, estableciendo que la misma podrá incorporarse en la Ley de Ingresos respectiva y remitiendo al convenio que celebren con la Comisión Federal de Electricidad.
· Se establecen diversos coeficientes y formas de cálculo de la contribución en función de la extensión de los predios de los sujetos obligados al pago del derecho, así como atendiendo al destino que se les dé a los inmuebles, con lo cual se prevén cuatro distintas categorías que generan cuotas diferenciadas.
· Finalmente, que los sujetos de la tasa, enterarán el pago en los plazos y términos que disponga el ayuntamiento correspondiente.
Las leyes combatidas resultan inconstitucionales al no contener todos los elementos esenciales de los derechos que cobrarán los municipios por la prestación del servicio de alumbrado público.
Si bien es cierto las normas tildadas de inconstitucionales señalan algunos de los elementos constitutivos del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, también lo es que los mismos no son suficientes para evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa al momento de determinar la contribución.
Particularmente, se advierte que las normas reclamadas carecen del elemento esencial denominado como época de pago, pues el artículo 118 de la Ley de Hacienda de los Municipios de Querétaro delega de manera expresa y directa esta condición en los ayuntamientos.
El servicio de alumbrado público tiene la finalidad de dar seguridad a todas las personas de una colectividad, por lo cual no se configura como la prestación de un servicio particular que tienda a beneficiar a personas en específico, sino que el beneficio es a favor de todos los gobernados por igual.
En ese sentido, los artículos controvertidos violan el principio de proporcionalidad tributaria, pues establecen un cobro por servicio de alumbrado público cuyo monto depende de la extensión y el destino que se le dé a un predio, por ejemplo, si se trata de uso doméstico o se destina al comercio o industria.
Señala que al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de normas de contenido similar no sólo porque el legislador local gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, sino porque el cobro por el derecho de alumbrado público se fijó tomando en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio, lo que no atiende a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, vulnerando los principios de justicia tributaria.
De la misma manera, aduce que al resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2020, el Tribunal Pleno concluyó que normas que tomaban en cuenta los metros de frente a la vía pública de los predios para el cobro del derecho de alumbrado público, eran violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, así como de seguridad jurídica, porque los elementos introducidos por el legislador no atendían al costo que representa al Estado la prestación del servicio ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable.
Indica que en el caso que nos ocupa y dada la similitud con los precedentes, ya que el legislador queretano consideró como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho el uso o destino de los predios de las personas ello necesariamente se traduce en la desproporcionalidad de la cuota, puesto que no se atiende al costo real del servicio proporcionado por el Municipio.
Finalmente, por la forma en que se encuentra configurado el derecho podría darse el caso de que una misma persona pague más de una vez la tarifa establecida, si es que es propietaria o poseedora de un inmueble de mayor tamaño, por tener más de un inmueble destinado a uso doméstico, o bien, además de aquel tiene un predio pero está destinado al comercio o industria, por lo que estará obligado a cubrir más de un pago.
6. Registro del expediente y turno del asunto. Mediante proveído de veintiséis de enero de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 16/2021, y la turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa como instructora del procedimiento.
7. Admisión de la demanda. Por acuerdo de veintiocho de enero de dos mil veintiuno, la Ministra instructora admitió a trámite el presente asunto, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Querétaro para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada del proceso legislativo de las normas impugnadas y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial estatal en el que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que antes del cierre de instrucción manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.
8. Informe del Poder Legislativo del Estado de Querétaro. Mediante seis escritos, de idéntico contenido, enviados el veinticinco de marzo de dos mil veintiuno a través del sistema electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y registrados el veintisiete siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, Luis Gerardo Ángeles Herrera, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Querétaro, compareció en representación del Poder Legislativo local a rendir el informe correspondiente, en los que, en esencia, expresó lo siguiente:
En primer lugar, destaca que la supuesta violación que indica la comisión accionante, al delegar facultades a la autoridad municipal, no encuentra razón puesto que la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, en el capítulo IV, del Servicio de Alumbrado Público, en los artículos 115 al 118, establece y cumple con cada uno de los elementos de las contribuciones (objeto, base, tarifa y época de pago).
Además, que cada una de las normas combatidas hacen la mención que en la determinación del Derecho de Alumbrado Público atenderá a lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro en relación a que para su cobro se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad.
La comisión accionante deja de observar el tercer párrafo del artículo 117 de la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro, donde señala que la cantidad que resulte puede pagarse de manera mensual, bimestral o anual, por tanto, el argumento donde combate el elemento de las contribuciones relativo a la Época de Pago, queda sin razón.
Aduce que el hecho que una propiedad cuente con alumbrado público sí beneficia directamente a la propiedad en su plusvalía o beneficia a quien ocupa el predio y que distinto a otros debates llevados al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la legislación de Querétaro refiere que los sujetos del pago del mencionado derecho son los propietarios y poseedores de predios del municipio que se beneficien con el servicio de alumbrado público, como beneficiarios directos, puesto que en los indirectos no es posible cuantificar o establecer condiciones respecto del beneficio que obtienen.
9. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro. Mediante escrito presentado el cinco de abril de dos mil veintiuno, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, Juan Martín Granados Torres, en su carácter de Secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, compareció a rendir el informe solicitado, en el que expone, esencialmente, lo siguiente:
Es infundada la acción intentada, pues los artículos de las leyes de ingresos de los municipios combatidos, no delegan a los ayuntamientos de los municipios la facultad de determinar elementos y la forma de recaudación del derecho de alumbrado público, sino que establecen que para la determinación de dicho derecho se debe atender a lo dispuesto en la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Querétaro.
En ese sentido, el derecho de alumbrado público se encuentra previsto en la ley, no así en los convenios que los municipios pueden celebrar con la Comisión Federal de Electricidad, pues en ellos únicamente se establece la forma en la que se cobrará a los sujetos obligados el importe del derecho.
10. Pedimento del Fiscal General de la República y manifestación de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. El citado funcionario y la referida dependencia no formularon manifestación alguna o pedimento.
11. Cierre de instrucción. Mediante proveído de seis de mayo de dos mil veintiuno, se decretó el cierre de instrucción en este asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDOS:
12. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1), y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2), en relación con el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013(3) de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna leyes de ingresos municipales por considerarlas contrarias a diversos principios constitucionales.
13. SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(4) establece que el plazo para la
presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.
14. En el caso, las normas impugnadas fueron publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Querétaro “La Sombra de Arteaga”, el jueves veinticuatro de diciembre de dos mil veinte.
15. El plazo de treinta días naturales transcurrió del viernes veinticinco de diciembre de dos mil veinte al sábado veintitrés de enero de dos mil veintiuno, como se muestra en el siguiente calendario: