SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Sentencia dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 46/2019, así como los Votos Concurrentes de los señores Ministros José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Luis María Aguilar Morales.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Demanda inicial, autoridades demandadas y normas impugnadas. Por oficio presentado el veinticinco de abril de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidente Luis Raúl González Pérez, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas generales siguientes:
“De las leyes de Ingresos municipales para el Estado de Morelos, para el Ejercicio Fiscal 2019, las siguientes:
- Impuesto adicional:
· Artículo 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala;
· Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río;
· Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Mazatepec;
· Artículos 10 y 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaltizapán de Zapata;
· Artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xochitepec; y
· Artículo 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas. - Alumbrado público:
· Artículo 17, párrafos penúltimo y último de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala; - Multas fijas:
· Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala;
· Artículos 38, numerales 4.1.6.2.02.14; 4.1.6.2.03.24.01 y 4.1.6.2.03.24.02 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río; y
· Artículo 69, numeral 6.1.3.1.40 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xochitepec. - Registro extemporáneo de nacimiento:
· Artículo 42, numeral 4.1.6.2.07.01 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río; y - Cobros por el acceso a la información:
· Artículo 13, numerales 4.3.4.1.1 y 4.3.4.1.2 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas.”
SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que las normas impugnadas son contrarias a los artículos 1o. y
4o., párrafo octavo, 6o., 14, 16, 22 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3, 13, 18, 24 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 1, 2, 19, 24 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 2, 7 y 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
TERCERO. Conceptos de invalidez. La promovente impugna diversas normas contenidas en leyes de ingresos de diversos Municipios del Estado de Morelos, las cuales fueron publicadas el veintiséis de marzo de dos mil diecinueve en el Periódico Oficial de la entidad federativa y aduce que, a través de su demanda, tiene por objeto evidenciar la vulneración a derechos fundamentales, así como a precedentes emitidos por este Tribunal Constitucional, los cuales agrupa en los temas siguientes: - Impuestos adicionales en relación con diversas contribuciones y derechos municipales. Los artículos 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala; 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río; 10 y 11 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaltizapán de Zapata; 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xochitepec; y 8 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas, todos del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, violan el derecho a la seguridad jurídica y el principio de proporcionalidad tributaria, al prever la obligación de pagar un impuesto adicional que establece una carga tributaria sin seguir los mandatos constitucionales de justicia fiscal, en razón de que el objeto del gravamen son los pagos hechos por los contribuyentes por concepto de otros impuestos y derechos municipales, lo que de ninguna manera atiende a su capacidad real para contribuir al gasto público.
- Cobros desproporcionales por el servicio de alumbrado público. El artículo 17, párrafos penúltimo y último, de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, resulta violatorio del derecho a la seguridad jurídica y el principio de proporcionalidad tributaria, al establecer, por la prestación del servicio de alumbrado público, una contribución a la que denomina “derecho”, equivalente al 7% (siete por ciento) sobre el importe del consumo señalado en los recibos que, por la representación del servicio de energía eléctrica, expida la Comisión Federal de Electricidad y, por otra parte dispone, que los propietarios o posesionarios de predios baldíos, urbanos y suburbanos, así como aquellos que hayan resultado favorecidos al amparo de una resolución constitucional con relación a lo establecido en el primer párrafo de dicho artículo, pagarán un derecho equivalente al 3% (tres por ciento) del valor catastral del predio, montos que no guardan relación con el consumo de energía eléctrica de los usuarios, ni con el valor catastral de los predios relativos, ni con el hecho de resultar favorecidos por una sentencia constitucional, aunado a que se hace pasar una contribución a la que se denomina “derecho”, cuya verdadera naturaleza es la de un impuesto.
- Multas fijas para determinar sanciones e infracciones. Los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52 y 53 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ayala; 38, numerales 4.1.6.2.02.14; 4.1.6.2.03.24.01 y 4.1.6.2.03.24.02 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río; y 69, numeral 6.1.3.1.40 de la Ley de Ingresos del Municipio de Xochitepec, todos de Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, prevén multas desproporcionadas, excesivas, invariables e inflexibles, que no establecen límites mínimos o máximos para su aplicación, lo que trae como consecuencia que los operadores jurídicos se encuentren imposibilitados para individualizarla, tomando en cuenta factores como el daño al bien jurídico tutelado, el grado de responsabilidad y la capacidad económica del sujeto sancionado, entre otros.
- Cobros injustificados por el registro extemporáneo de nacimiento. El artículo 42, numeral 4.1.6.2.07.01 de la Ley de Ingresos del Municipio de Coatlán del Río, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, establece cobros por el registro extemporáneo de nacimiento, en violación al derecho a la identidad consagrado en el párrafo octavo del artículo 4o. de la Constitución Federal.
- Cobros excesivos por la reproducción de información pública en disco compacto y disco versátil digital. El artículo 13, numerales 4.3.4.1.1 y 4.3.4.1.2, de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacualpan de Amilpas, Morelos, para el ejercicio fiscal 2019, prevé cobros excesivos y desproporcionales por la reproducción de información pública en disco compacto y disco versátil digital, lo cual resulta violatorio del principio de gratuidad en el ejercicio del derecho de acceso a la información, pues si bien existe la obligación del contribuyente de otorgar una contraprestación por esos servicios, ello debe atender al principio de proporcionalidad y ser acorde a los precios en el mercado de los materiales o instrumentos de que se trate.
Finalmente, en cuanto a los efectos, la Comisión accionante solicitó la declaratoria de invalidez de todas aquellas normas que estén relacionadas con las normas que impugna, y que se vincule al órgano legislativo estatal para que a futuro se abstenga de legislar en el mismo sentido
CUARTO. Registro del expediente y turno. Por acuerdo de veintinueve de abril de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente
relativo a la presente acción de inconstitucionalidad con el número 46/2019; y atendiendo a lo acordado por el Pleno de este Alto Tribunal en sesión privada de veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, en relación con la nivelación de asuntos, se turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa la tramitación del proceso y formulación del proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Admisión de la demanda. La Ministra instructora dictó auto admisorio el treinta de abril de dos mil diecinueve, en el que ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos para que rindieran sus informes; además, se requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas; y al órgano ejecutivo, un ejemplar en el que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que se manifestaran antes del cierre de instrucción.
SEXTO. Acuerdos que tienen por rendidos los informes de las autoridades emisora y promulgadora. Por acuerdos de treinta de mayo y tres de septiembre, ambos de dos mil diecinueve, la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos, respectivamente. Cabe señalar que con motivo de la omisión del órgano legislativo de remitir completos los antecedentes legislativos de las diversas normas impugnadas que son materia de este asunto, se le requirió nuevamente en el referido auto de tres de septiembre del año en curso, a fin de que diera cumplimiento a lo solicitado; asimismo, se le concedió una prórroga de tres días, en auto de diecinueve de septiembre siguiente.
SÉPTIMO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos. Mediante oficio recibido el tres de junio de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos rindió informe en los términos siguientes:
· Acepta como cierto el acto que se le atribuye, referido a la promulgación y publicación de las normas impugnadas, y aduce que lo realizó conforme a las facultades previstas en los artículos 70, fracciones XVI y XVII, incisos a) y c), 74 y 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como 9, fracción II, 11 y 22, fracción XXXVIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública de la entidad, por lo que sostiene la constitucionalidad de dichos actos.
· Precisa que en ningún momento incurrió en violación a los dispositivos constitucionales que señala el demandante, máxime que se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios derivados de la promulgación y publicación de las normas impugnadas; por lo que únicamente se encuentra llamado a esta instancia constitucional cumpliendo el requisito formal de llamar a los órganos que las hubiesen expedido o promulgado.
· Resalta que la ley de ingresos municipal impugnada en este asunto, se encuentra en estrecha relación con la autonomía hacendaria municipal y la libre administración de los recursos del Municipio, entendido como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer su autonomía, con el fin de que puedan tener la libre disposición y aplicación de aquellos, a fin de satisfacer sus necesidades en los términos que fijen las leyes y en cumplimiento de sus fines públicos.
· En ese orden de ideas, considera que la acción de inconstitucionalidad planteada debe sobreseerse, al actualizarse las causales de improcedencia que refiere.
OCTAVO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Morelos. Mediante oficio recibido el trece de junio de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos rindió informe en los términos siguientes.
· Contrario a lo señalado por el accionante, el Congreso del Estado de Morelos expide las leyes de ingresos a propuesta de los Municipios, quienes presentan sus iniciativas de conformidad con lo dispuesto por los artículos 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal; 32 y 40, fracción XXIX y 115, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
· De conformidad con la fracción IV, del artículo 31 de la Constitución General de la República, se establece la obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la federación, estados y Municipios donde residan, en la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Asimismo, dicho precepto instituye la titularidad impositiva a favor de los tres órdenes de gobierno mencionados, quienes como sujetos activos únicos y originarios de la relación tributaria, determinan y recaudan las contribuciones que los particulares como sujetos pasivos obligados deben cubrir para el sostenimiento del Estado.
· La regulación de las contribuciones que corresponden al Municipio será necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario, pues se trata de una facultad de propuesta o iniciativa reforzada, cuya peculiaridad radica en que sólo pueden ser modificadas sobre la base de un proceso de reflexión apoyado en razones sustentadas con una base objetiva y pública, atendiendo al criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 111/2006.(1)
NOVENO. Pedimento del Fiscal General de la República y manifestaciones del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal. Los referidos funcionarios no formularon manifestación alguna o pedimento concreto.
DÉCIMO. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de nueve de octubre de dos mil diecinueve, la Ministra instructora cerró la instrucción del asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2), 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(3), en relación con el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013(4) de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promueve el presente medio de control constitucional contra normas generales al considerar que su contenido es inconstitucional.
SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.
En el caso, las normas impugnadas fueron expedidas mediante Decreto 5690, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el veintiséis de marzo de dos mil diecinueve.
El plazo de treinta días naturales transcurrió del veintisiete de marzo al veinticinco de abril de dos mil diecinueve, como se aprecia en el siguiente calendario:
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