SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 45/2019, así como los Votos Concurrentes formulados por los señores Ministros José Fernando Franco González Salas y Juan Luis González Alcántara Carrancá.

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación. Por escrito presentado el veinticuatro de abril de dos mil diecinueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidente, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1o., párrafos primero y último, 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40 al 46, 57 y 63 al 65, de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco, expedida mediante Decreto Número 27255/LXII/19, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veinticinco de marzo de dos mil diecinueve.

Señaló como autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada al Congreso y Gobernador, ambos del Estado de Jalisco.

SEGUNDO. Normas constitucionales y convencionales que se aducen violadas:

• Artículos 1o., 14, y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
• Artículos 1o., 2 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
• Artículos 2o. y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

TERCERO. Texto de las normas cuya invalidez se solicita:

“LEY DE EVALUACIÓN Y SUPERVISIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES Y SUSPENSIÓN CONDICIONAL DEL PROCESO DEL ESTADO DE JALISCO

“Artículo 1. Las disposiciones de la presente Ley son de orden público, interés social y de observancia general en el Estado de Jalisco, tienen por objeto establecer las bases para proporcionar a las partes en el proceso penal acusatorio, información sobre los riesgos procesales que el imputado representa para la imposición y revisión de medidas cautelares distintas a la prisión preventiva; así como la supervisión y seguimiento de las mismas y de la suspensión condicional del proceso en el procedimiento penal de adultos y de justicia para adolescentes.
[…]
En todo lo no previsto en esta Ley, se aplicará supletoriamente según corresponda, el Código Nacional de Procedimientos Penales, Código Civil del Estado de Jalisco, Código de Comercio y demás normatividad aplicable.”
“Artículo 34. El área de supervisión deberá:
I. Supervisar y dar seguimiento a las medidas cautelares impuestas por el órgano jurisdiccional distintas a la prisión preventiva y las condiciones a cargo del imputado en caso de la suspensión condicional del proceso, vigilar el estricto cumplimiento por parte del imputado de las condiciones impuestas y hacer recomendaciones sobre cualquier cambio que amerite alguna modificación de las mismas;
II. Entrevistar al imputado, una vez impuestas la medida cautelar o las condiciones de la suspensión condicional del proceso, para corroborar datos, recabar información adicional e informarle
sobre las medidas o condiciones impuestas, los beneficios de cumplimiento y las consecuencias de incumplimiento.
Durante la entrevista inicial de supervisión, se informará al imputado las actividades específicas del área de supervisión y sus efectos. La información que proporcione sólo podrá utilizarse para preparar el plan de supervisión;
III. Entrevistar periódicamente a la víctima o testigo del delito, con el objeto de dar seguimiento al cumplimiento de la medida cautelar impuesta o las condiciones de la suspensión condicional del proceso y canalizarlos, en su caso, a la autoridad correspondiente;
IV. Diseñar el plan de supervisión a mediano y largo plazo, donde se establezcan las acciones de supervisión; además, establecer las condiciones y periodicidad en que los imputados deben cumplir con la resolución judicial, sin modificar sus alcances y naturaleza;
V. Canalizar a los imputados a servicios sociales de asistencia, públicos o privados, en materia de salud, empleo, educación, vivienda y apoyo jurídico cuando la modalidad de la medida cautelar o de la suspensión condicional del proceso impuesta por la autoridad judicial así lo requiera;
VI. Realizar visitas no anunciadas en los domicilios o lugares de trabajo de los imputados;
VII. Verificar la localización del imputado en su domicilio o en el lugar donde se encuentre, cuando la modalidad de la medida cautelar o la condición de la suspensión condicional del proceso impuesta por el órgano jurisdiccional así lo requiera;
VIII. Requerir que los imputados proporcionen muestras sin previo aviso para detectar el posible consumo de alcohol, en su caso, o de drogas prohibidas o el resultado del examen de las mismas en su caso, cuando la modalidad de la suspensión condicional del proceso impuesta por la autoridad judicial así lo requiera;
IX. Supervisar que las personas e instituciones públicas o privadas a las que el órgano jurisdiccional encargue el cuidado del imputado, cumplan las obligaciones contraídas;
X. Recabar del imputado o de cualquier institución auxiliar de la supervisión de la medida cautelar, la información necesaria para la elaboración de los reportes sobre el cumplimiento de las medidas cautelares o de las condiciones de la suspensión condicional del proceso;
XI. Proporcionar información al Ministerio Público y al Juez que dictó la medida sobre el cambio de las circunstancias que originaron la imposición de la medida cautelar a efecto de que, en su caso, solicite su modificación al órgano jurisdiccional;
XII. Informar al Ministerio Público y al Juez que dictó la medida, de manera inmediata, los incumplimientos de las medidas cautelares y condiciones impuestas que estén debidamente verificadas y puedan implicar la modificación o revocación de la medida o suspensión condicional del proceso y sugerir las modificaciones que estime pertinentes;
XIII. Revisar las bases de datos y documentos para verificar el cumplimiento de las medidas cautelares o condiciones impuestas, cuando así lo amerite;
XIV. Continuar con la supervisión de las medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso hasta que el órgano jurisdiccional informe sobre la conclusión de las mismas;
XV. Mantener actualizada la base de datos sobre las medidas cautelares y condiciones impuestas, su seguimiento y conclusión;
XVI. Apoyarse para la obtención de información de las oficinas con funciones similares de la Federación o de las entidades federativas y sus municipios, en sus respectivos ámbitos de competencia;
XVII. Supervisar y ejecutar las solicitudes de apoyo para la obtención de información que le requieran las oficinas con funciones similares de la federación o de entidades federativas dentro de sus respectivos ámbitos de competencia;
XVIII. Diseñar, modificar y evaluar los formatos e instrumentos de trabajo cuando así lo amerite de acuerdo a los estándares objetivos;
XIX. Dar aviso inmediatamente y por cualquier medio, al Órgano Jurisdiccional, si el imputado es sorprendido infringiendo una medida cautelar en términos de lo dispuesto por el Código Nacional;
XX. Previo al vencimiento del plazo establecido por el órgano jurisdiccional para el cumplimiento
de la suspensión condicional del proceso, deberá informar sobre el debido cumplimiento o incumplimiento de las condiciones impuestas; y
XXI. Las demás que establezcan los instrumentos normativos aplicables.”
“Artículo 39. Cuando se constituya una garantía económica, ésta deberá cumplir con las formas que al efecto exijan las leyes aplicables y será beneficiaria la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno del Estado.
Las garantías podrán constituirse de la siguiente manera:
I. Depósito en efectivo;
II. Fianza de institución autorizada;
III. Hipoteca;
IV. Prenda;
V. Fideicomiso, o
VI. Cualquier otra que a criterio del Juez de control cumpla suficientemente con esta finalidad.
Estas garantías se regirán por las reglas generales previstas por la legislación procesal en materia civil vigente y demás legislaciones aplicables.”
“Artículo 40. Cuando, durante el proceso, el órgano jurisdiccional haya impuesto la medida cautelar de garantía económica consistente en depósito de dinero, se estará a lo dispuesto en el artículo 173 del Código Nacional.”
“Artículo 41. Cuando la garantía económica fijada como medida cautelar consista en el depósito de valores distintos al dinero, dichos bienes serán recibidos e inventariados por el Juez de Control y puestos bajo custodia de la autoridad correspondiente.”
“Artículo 42. Cuando se otorgue al imputado el beneficio de aportar fianza legal o judicial, ésta deberá cumplir con los requisitos que para ello establece el Código Civil del Estado de Jalisco.”
“Artículo 43. Cuando la garantía económica fijada como medida cautelar consista en fideicomiso se constituirá sobre bienes o derechos del fideicomitente, con arreglo a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y La Ley de Instituciones de Crédito.
En el fideicomiso que se constituya tendrá carácter de fideicomitente el imputado o tercera persona y de fideicomisario la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno del Estado. El valor del contrato será por el monto que al efecto fije el órgano jurisdiccional.”
“Artículo 44. La garantía prendaria también podrá otorgarse ante el juzgado que impuso la medida cautelar y, en lo conducente, serán aplicables las reglas establecidas por el Código Civil del Estado de Jalisco, podrá ser mediante transmisión de posesión o sin ella, en el primer caso la autoridad competente del Juzgado correspondiente, será responsable de la guarda y custodia de los bienes otorgados en prenda, siendo beneficiaria de ella la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno del Estado.”
“Artículo 45. Cuando la medida cautelar de garantía económica consista en hipoteca, podrá ser otorgada por el imputado o por tercera persona, de conformidad con las disposiciones de la hipoteca voluntaria, previstas por el Código Civil del Estado de Jalisco, adquiriendo el carácter de acreedor la Secretaría de la Hacienda Pública del Estado.
El inmueble no deberá tener gravamen alguno y su valor comercial determinado por la Institución autorizada.”
“Artículo 46. Al decretarse la medida cautelar de embargo de bienes, se remitirá la resolución a la Secretaría de la Hacienda Pública del Estado, la cual deberá cumplir estrictamente lo ordenado por el órgano jurisdiccional.
Para el caso de embargo de inmuebles se ordenará el registro del gravamen correspondiente en la oficina del Registro Público de la Propiedad que corresponda.”
“Artículo 57. La aplicación de esta medida comprende tanto el impedimento para continuar desempeñando un cargo público por el que haya sido nombrado o electo, como para acceder a ellos.”

“Artículo 63. La medida cautelar de prisión preventiva se cumplirá de manera tal que no adquiera las características de una pena, ni provoque otras limitaciones que las necesarias para evitar la fuga y para garantizar la seguridad de los demás internos y de las personas que cumplieren funciones o por cualquier motivo se encontraren en el reclusorio preventivo.
En todo caso, el interno será tratado como inocente.
Cualquier restricción que la autoridad encargada del Centro penitenciario de Prisión Preventiva o de Reinserción Social del Estado impusiere al interno, deberá ser inmediatamente comunicada al órgano jurisdiccional.”
“Artículo 64. El órgano jurisdiccional remitirá su resolución a la autoridad encargada del Centro penitenciario de Prisión Preventiva o de Reinserción Social del Estado, donde se formará el expediente respectivo, para el debido y exacto cumplimiento de la medida.
La autoridad judicial deberá instruir a la autoridad encargada del recinto en que el interno se encontrare, acerca del modo de llevar a cabo la medida, el que en ningún caso podrá consistir en el encierro en celdas de castigo.”
“Artículo 65. La prisión preventiva se ejecutará en establecimientos especiales diferentes de los que se utilizan para los condenados por sentencia firme, y cuando esto no sea posible, se llevará a cabo en los centros de reinserción social del Estado, en lugares absolutamente separados de los destinados para la ejecución de las sentencias.
Las mujeres deberán ser internadas en lugares diferentes al de los hombres.
La medida cautelar de prisión preventiva será cumplida en el reclusorio preventivo que designe el órgano jurisdiccional.”
CUARTO. Conceptos de invalidez. La Comisión accionante adujo lo siguiente:
“IX. Introducción
[…]
A juicio de esta Comisión Nacional, la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco, contiene dos vicios de constitucionalidad, a saber:
El artículo 1o., último párrafo, establece la supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales, así como de las codificaciones mercantil federal y civil local, respecto de todo aquello que no se encuentre previsto en la ley mencionada, sin embargo, la legislación expedida por el Congreso de la Unión no puede ser supletoria en materia de medidas cautelares de la ley jalisciense, en tanto que la norma las prevé en su Libro Primero, Título VI, Capítulos IV y V.
Aunado a lo anterior, la ley impugnada regula cuestiones relacionadas con los aspectos procedimentales en materia penal relativas a las medidas cautelares y a la suspensión condicional del proceso, generando así una duplicidad de regulación en la materia indicada, pues ello ya se encuentra regulado en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual fue expedido por el Congreso de la Unión en uso de su facultad exclusiva para tal efecto.
Esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que los vicios referidos representan una vulneración al derecho humano de seguridad jurídica y al principio de legalidad, en virtud de que las normas impugnadas generan un espectro de incertidumbre, aunado a que ello generaría una vulneración a la esfera jurídica de las personas a quienes le sean aplicables dichas disposiciones, toda vez que las mencionadas normas no fueron emitidas por autoridades constitucionalmente habilitadas para tal efecto.
X. Conceptos de invalidez
ÚNICO. Los artículos 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65, de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco constituyen una doble regulación en materia procedimental penal, que ya se encuentran normadas en el Código Nacional de Procedimientos Penales; por su parte, el diverso 1o., último párrafo, al establecer indebidamente como normas supletorias de la ley local el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código de Comercio, vulneran el derecho humano de seguridad jurídica y el principio de legalidad.

La premisa fundamental sobre la que descansa el presente argumento de invalidez consiste en que, por una parte como este Alto Tribunal ha determinado las normas en materia de procedimientos penales no pueden formar parte de las leyes estatales, ni siquiera en forma de reiteración, en razón de que esas disposiciones se encuentran reguladas en el Código Nacional respectivo, el cual es de observancia general en toda la República para todos los delitos, sean de competencia de los órganos jurisdiccionales federales o locales.
En el caso que nos ocupa la ley impugnada genera una doble regulación en materia procedimental penal, específicamente tratándose de medidas cautelares, lo que se traduce en una transgresión al derecho fundamental de seguridad jurídica y al principio de legalidad.
En un segundo punto, también se retoma el diverso criterio de ese Alto Tribunal, en el sentido de que no puede preverse la supletoriedad del Código Nacional de Procedimientos Penales en lo no previsto por la ley local en materia de evaluación y supervisión de medidas cautelares, al ser el propio Código Nacional el que define el contenido de la ley estatal, siendo aplicable, a nivel local, en primer lugar, el referido Código y, posteriormente, las normas emitidas por el Congreso local.
En consecuencia, esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos advierte que dicho vicio de inconstitucionalidad distorsiona el sistema procedimental penal, lo que invariablemente representa una afectación al derecho humano a la seguridad jurídica y una transgresión del principio de legalidad.
Para sustentar lo anterior, a continuación se desarrollan los alcances del derecho fundamental a la seguridad jurídica y su necesario correlativo principio de legalidad, para posteriormente realizar el análisis de las normas a la luz de referidas máximas constitucionales.
A. Derecho a la seguridad jurídica y principio de legalidad.
El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad previstos en el artículo 14, con relación al 16 de la Norma Fundamental, constituyen prerrogativas fundamentales por virtud de las cuales toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la autoridad estatal.
En este sentido, estos mandatos constitucionales constituyen prerrogativas fundamentales cuyo contenido esencial radica en saber a qué atenerse’, por lo que garantizan que toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la autoridad estatal, es decir, su ratio essendi es la proscripción de la discrecionalidad y arbitrariedad en todos los casos en que el Estado realice las actuaciones que le corresponden en aras de salvaguardar el interés y el orden público.
Así, de una interpretación armónica y congruente del contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales, que salvaguardan los principios de legalidad y seguridad jurídica de las personas, se colige que el actuar de todas las autoridades debe estar perfectamente acotada de manera expresa en la ley, y debe tener como guía en todo momento, en el ámbito de sus competencias, la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
En esa línea, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se ven vulnerados cuando las autoridades conducen su actuar de manera contraria al mandato del texto constitucional, en virtud de que realizan funciones para las cuales no se encuentran habilitadas de conformidad con la Constitución General de la República, en detrimento de la certidumbre jurídica con la que deben contar todas las personas.
Apuntado lo anterior, es posible puntualizar los supuestos en los cuales se ven vulnerados el principio de legalidad y el derecho de seguridad jurídica en los términos siguientes:
1) Cuando la actuación por parte de cualquier autoridad del Estado no se encuentra debidamente acotada o encauzada conforme a la Constitución o las leyes secundarias que resultan acordes a la Norma Fundamental.
2) Cuando la autoridad estatal actúa con base en disposiciones legales que contradicen el texto constitucional.
3) Cuando la autoridad afecta la esfera jurídica de los gobernados sin un sustento legal que respalde su actuación.
No debe perderse de vista que el respeto a la seguridad jurídica y a la legalidad constituyen dos pilares fundamentales para el desarrollo del Estado Constitucional Democrático de Derecho. La inobservancia de estas premisas fundamentales, hace imposible la permanencia y el desarrollo adecuado del Estado mexicano, precisamente cuando el actuar de la autoridad no se rige por estos mandatos de regularidad, el Estado de Derecho desaparece y es substituido por la arbitrariedad.

Lo anterior, toda vez que en un Estado Constitucional Democrático, como el nuestro, no es permisible la afectación a la esfera jurídica de una persona a través de actos de autoridades que no cuenten con un marco normativo que los habilite expresamente para realizarlos, ya que, es principio general de derecho que, en salvaguarda de la legalidad, la autoridad sólo puede hacer lo que la ley le autoriza; por tanto, la actuación de las autoridades deben estar consignadas en el texto de la norma puesto que, de otro modo, se les dotaría de un poder arbitrario, incompatible con el régimen de legalidad.
Ahora bien, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, constituyen un límite al actuar de todas las autoridades del Estado mexicano. Es decir, el espectro de protección que otorgan dichas prerrogativas, no se acota exclusivamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de llevar a cabo dicho empleo normativo.
Es así que el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se hacen extensivos al legislador, como creador de las normas, quien se encuentra obligado a establecer normas claras y precisas que no den pauta a una aplicación de la ley arbitraria, siempre guiadas bajo los cauces determinados en la Norma Fundante.
Asimismo, los órganos emisores de las normas deben observar que las personas tengan plena certeza sobre a quien se dirige la disposición, su contenido y la consecuencia de su incumplimiento, sino también a que en todo su actuar se conduzcan de conformidad con los mandatos, límites y facultades que prescribe la Norma Fundante.
En ese sentido, las disposiciones jurídicas generales que se determinen en un ordenamiento legal, deben provenir de aquel poder que, conforme a la Constitución Federal, esta´ habilitado para llevar a cabo tal función legislativa.
Así, cuando una autoridad -incluso legislativa- carece de sustento constitucional para afectar la esfera jurídica de las personas, se instituye como una autoridad que se conduce arbitrariamente.
En atención a los lineamientos indicados con anterioridad, una forma de garantizar el derecho humano de seguridad jurídica, así como el principio de legalidad, consiste en que los actos estatales no queden al arbitrio del poder público, sino que, cuando existe la posibilidad de afectar los atributos inviolables de las personas, sus actuaciones se acoten a las limitaciones establecidas por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución.
Como la Corte Interamericana ha señalado, en un Estado de Derecho, el principio de legalidad preside la actuación de todos los órganos estatales, en sus respectivas competencias, particularmente cuando viene al caso el ejercicio del poder punitivo en el que se manifiesta, con máxima fuerza, una de las más graves e intensas funciones del Estado frente a los seres humanos: la represión.
B. Análisis de las normas a la luz del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad.

• Artículos 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65 de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco.
  Es necesario recordar que el artículo 73, fracciones X y XXI, inciso c), de la Constitución Federal establece que el Congreso de la Unión tiene competencia para normar lo relativo al comercio, intermediación y servicios financieros, así como para expedir la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común; esto es, las leyes en estas materias deben ser aplicadas tanto por las autoridades de la Federación como por aquéllas de los estados y la Ciudad de México.
  Puntualizado lo anterior, resulta necesario precisar que tanto el Código Nacional de Procedimientos Penales respecto del proceso penal acusatorio general así como la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes en cuanto a los procesos sancionatorios para menores de edad pero mayores de 12 añoscontienen capítulos que detallan las reglas que deben seguir las autoridades para la imposición, revisión, evaluación y supervisión de medidas cautelares , así como para la supervisión de las condiciones impuestas en la suspensión condicional del proceso, temas que pretende regular para su implementación la ley que se impugna.
  Las legislaturas locales únicamente tienen capacidad, desde el punto de vista constitucional, para ejecutar las disposiciones de la legislación emitida por los ordenamientos emanados del Congreso de la Unión para las condiciones de la implementación de aquella o para regular temas orgánicos que le estén relacionados.

De esta forma, resulta indisponible para los órganos legislativos locales, e incluso innecesario, que establezcan las normas aplicables para aspectos relacionados con las medidas cautelares y de suspensión condicional de los procesos, pues las normas nacionales emitidas por el Congreso General son las que cuentan con sustento constitucional para dotar de contenido a la regulación en esa materia.
En una clara contravención a lo anterior, esta Comisión Nacional estima que los articulas 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65 Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del referido Estado vulneran el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, toda vez que regulan aspectos en materia procedimental penal, que ya se encuentran establecidos y determinados en el Código Nacional de Procedimientos Penales, cuerpo legal que fue emitido por el Congreso de la Unión en ejercicio de su potestad legislativa conferida de manera exclusiva para normar dicha materia, de conformidad con la pauta expresa en la Constitución Federal.
Conforme a lo anterior, tal como se esbozó previamente, es pertinente resaltar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estableció la facultad de creación normativa única en materia procedimental penal, para el Poder Legislativo de la Federación, no obstante que su aplicación corresponde a los órganos correspondientes tanto de la Federación como de las entidades federativas, cada una dentro del ámbito de sus respectivas competencias.
De ahí que se afirme que, en contravención al mandato constitucional aludido, las disposiciones impugnadas de la ley en comento, al regular de manera sustantiva materias de índole procedimental penal, resultan contrarias a lo establecido en la Norma Fundamental del orden jurídico mexicano, toda vez que acorde a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), es el Congreso de la Unión el órgano competente para expedir la legislación única en esa materia.
Esta situación excluye toda posibilidad de que exista una facultad concurrente que permita regular estos aspectos a las legislaturas de las entidades federativas, por lo que esa actividad estatal debe entenderse indisponible para éstas.
En este entendido, la ley expedida por el Congreso del Estado de Jalisco no sólo alteran el orden normativo que establece la Constitución Federal, sino que las autoridades encargadas de aplicar las disposiciones combatidas carecerían de sustento legal para desenvolver sus actuaciones, en virtud de que el Poder Legislativo local no se encuentra habilitado constitucionalmente para emitirlas, con lo que se permitiría la aplicación de preceptos emanados de un órgano diverso al indicado por la Norma Fundante, en franca contravención al derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad.
Por lo anterior, y de acuerdo con lo que ha sostenido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las normas en materia de procedimientos penales no pueden formar parte de las leyes estatales, ni siquiera en forma de reiteración, en razón de que esos aspectos ya se encuentran regulados en el Código Nacional de Procedimientos Penales, expedido por el Congreso de la Unión, el cual es de observancia general en todo el territorio nacional para todos los delitos, independientemente de que se atribuyan al orden federal o local.
En este sentido, se advierte que lo dispuesto en los diversos 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65, de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco, transcritos en el apartado III del presente ocurso, no es posible considerarlos como normas complementarias que resulten indispensables para la implementación del Código Nacional de Procedimientos Penales, tal como lo señala el Octavo Transitorio de este ordenamiento, ya que están regulando propiamente cuestiones sustantivas del Código Nacional de Procedimientos Penales, como las funciones y facultades de las autoridades, así como el procedimiento en materia de medidas cautelares, dado que no se limitan a establecer condiciones instrumentales para su implementación.
Por tanto, como se adujo con anterioridad, la expedición de la normativa señalada en el párrafo que antecede, no resultaba necesaria o indispensable para el correcto desarrollo de las diferentes fases que integran el procedimiento de medidas cautelares en el Estado de Jalisco, toda vez que la normativa conducente ya se encuentra establecida en la multicitada codificación nacional.
En consecuencia, derivado de la implementación del aludido ordenamiento Nacional, se evidencia que las entidades federativas han dejado de tener competencia para legislar, entre otros aspectos, sobre la materia procedimental penal; dejando una facultad que se reduce o acota para legislar en su ordenamiento local, disposiciones complementarias y que resulten necesarias para la implementación de la referida codificación nacional adjetiva penal.

Sin embargo, contrario a lo anterior, la legislatura jalisciense emitió diversos preceptos en los que regula diversas atribuciones, obligaciones, funciones y facultades propias de la autoridad de supervisión de medidas cautelares y de la suspensión condicional del proceso, así como cuestiones procedimentales que modifican o inciden en las reglas previstas en el Código Nacional de la materia.
En consecuencia, si bien es cierto, el legislador de Jalisco emitió la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso para su entidad, ello no implica necesariamente que los artículos controvertidos sean de naturaleza orgánica ni complementaria, pues de su sola lectura, es posible advertir que éstos son de naturaleza procedimental, pues no están determinando procesos o asignaciones internas que van a seguirse ante la autoridad encargada de evaluar y dar seguimiento a las medidas cautelares impuestas por el órganos jurisdiccional, sino cuestiones que ya se encuentran conferidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Por estas razones, los numerales 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65 de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco, resultan transgresores del derecho humano de seguridad jurídica y el principio de legalidad.

• Artículo 1o., último párrafo, de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del referido Estado.
  El artículo 1o., último párrafo, de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del referido Estado, vulnera el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, toda vez que estableció una indebida supletoriedad normativa al prever como ordenamientos con tal carácter al Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código de Comercio y a la codificación civil local, así como la demás normatividad aplicable, respecto de todo aquello que no establezca la ley local.
  Resulta inválido que la norma local prevea que el código procedimental penal, de observancia general en toda la República Mexicana tanto para las autoridades federales como para las entidades federativas, sea aplicable solamente en lo no previsto por la primera, sujetando la operación del sistema normativo establecido por la legislación nacional a una ley de rango inferior.
  La legislación nacional de la materia no puede ser supletoria de las leyes locales encargadas de implementar las normas procesales en materia penal y de justicia para adolescentes, al ser precisamente el Código Nacional de Procedimientos Penales y la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia de Adolescentes, en sus respectivos ámbitos personales de aplicación, los que definen su contenido, por lo cual los operadores jurídicos deben aplicarla de manera directa respecto de las cuestiones que le son propias, sin que sean materias disponibles para las autoridades de las entidades federativas.
  A efecto de robustecer lo anterior, resulta ilustrativo y aplicable de manera analógica el criterio sostenido por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2015 y su acumulada 23/2015, del cual se desprende que el Código Nacional de Procedimientos Penales no puede preverse como supletorio de una ley local, pues para ésta no es dable regular cuestiones relacionadas con la investigación, procedimiento y sanción de delitos, que ya se encuentran regulados en la legislación nacional de la materia.
  Aunado a lo anterior, a manera de ejemplo, el Código Nacional de Procedimientos Penales prevé en diversas disposiciones las remisiones conducentes a la legislación diversa a la materia de procesos penales para las cuestiones relativas a la regulación de medidas cautelares, como ocurre en su numeral 173 que prevé las garantías económicas, en el cual señala que las garantías económicas se regirán por las reglas generales previstas en el Código Civil Federal o de las entidades federativas, según corresponda y demás legislaciones aplicables.
  Una situación similar ocurre en materia mercantil, pues es el Congreso de la Unión el único facultado para expedir las leyes correspondientes que regulen cuestiones de comercio, así como de intermediación y servicios financieros, de forma que no puede establecerse un régimen de supletoriedad en el que prevalezca la jerarquía normativa de la ley local, condicionando la aplicación de las leyes expedidas por el Poder Legislativo Federal en uso de sus atribuciones constitucionales siempre y cuando las normas de la legislatura estatal no establezcan regulación alguna, pues en caso de existir ésta devendría incompatible con el sistema de distribución competencial previsto en la Norma Suprema.

Por tanto, el último párrafo del precepto impugnado de la legislación local trasgrede el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, por no tener habilitación constitucional para tal efecto, es decir, por regular situaciones fuera de los límites que la Constitución Federal confiere a las legislaturas locales.
Por lo anterior, el párrafo impugnado del artículo 1o., de la ley que nos ocupa, trasgrede la Norma Fundamental al vulnerar el derecho a la seguridad jurídica de las personas, toda vez que trasgrede la esfera competencial que la Constitución otorga para legislar, al establecer un régimen indebido de supletoriedad respecto de normas que son de observancia general y aplicación espacial en todo el territorio de los Estados Unidos Mexicanos.
XI. Cuestiones relativas a los efectos.
Se hace especial hincapié en que los argumentos vertidos por esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, sustentan la inconstitucionalidad de los artículos 1, último párrafo, 34, 39, párrafos segundo y tercero, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 57, 63, 64 y 65 de la Ley de Evaluación y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso del Estado de Jalisco, expedida mediante el Decreto Número 27255/LXII/19 publicado el 25 de marzo de 2019 en el Periódico Oficial de la referida entidad federativa.
En esa virtud, se solicita atentamente que, de ser tildadas de inconstitucionales las normas contenidas en el Decreto impugnado, también se invaliden todas aquellas normas que estén relacionadas, por cuestión de efectos, conforme a lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV, y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, […]”.

QUINTO. Admisión. Mediante proveído de Presidencia de veinticinco de abril de dos mil diecinueve, se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad presentada, y turnarlo a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su trámite y la elaboración del proyecto correspondiente.

Por acuerdo de veintiséis de abril de dos mil diecinueve se admitió a trámite el asunto, se ordenó requerir a los Poderes Legislativo y Ejecutivo estatales para que rindieran sus informes de ley, y se acordó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal a fin de que formularan el pedimento y manifestaciones, respectivamente (fojas 45 a 47 vuelta del expediente).

Referido de https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5615599&fecha=12/04/2021