SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
Sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 81/2018, así como los Votos Concurrentes formulados por los Ministros José Fernando Franco González Salas, Luis María Aguilar Morales, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 81/2018, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del Decreto 778 por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero y el Decreto por el que se expidió la Ley 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero.
I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
1. Presentación de la demanda. El veinticuatro de septiembre de dos mil dieciocho, por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Raúl González Pérez, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los decretos publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero el 24 de agosto de 2018 que se refieren a continuación:
a) El Decreto Número 778 por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Número 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero por falta de consulta previa. Adicionalmente, de forma específica los artículos 2; 3, párrafos tercero y sexto; 5, párrafo primero; 6, fracciones I, VII y VIII; 7, primer párrafo; 8; 10; 12; 14; 16; 25; 26; 34; 49; 53; 55; 57; 58; 60; 61; y 67 a 74 de esa Ley constituyen una medida regresiva al suprimir el reconocimiento de personalidad de las comunidades indígenas y el derecho a la educación bilingüe de éstas y los pueblos que previamente hacía el ordenamiento impugnado.
b) El Decreto por el que se expidió la Ley Número 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero por falta de consulta previa. En particular de los artículos 47, párrafo segundo; 120, párrafo segundo; 125; 126, párrafo primero y 131, de la citada ley, vulneran el derecho de acceso a la información toda vez que establecen la reserva absoluta de toda la información que obra en las bases de datos del sistema estatal.
2. Preceptos violados. Se señalaron como preceptos violados los artículos 1°, 2°, 3° y 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de ahora en adelante la “Constitución Federal”); 6, 8 y 29 del Convenio número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales; 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 3 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o “Protocolo de San Salvador”.
3. Conceptos de invalidez. La comisión accionante expuso los siguientes razonamientos en sus conceptos de invalidez.(1)
PRIMERO. Los decretos impugnados vulneran el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas reconocido en los artículos 6 y 7 del Convenio número 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, toda vez que del desarrollo del proceso legislativo se advierte que no se llevó a cabo una consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, respecto a las modificaciones legislativas que afectan directamente a las comunidades interesadas.
a) La Constitución Federal establece, en su artículo 2°, que la Nación tiene una composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas, los cuales se distinguen como comunidades que conforman una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
b) Si bien el derecho a la consulta no se encuentra desarrollado amplia y expresamente en la norma constitucional, es en el ámbito internacional donde existe un desarrollo más extenso. Además, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de consulta previa a pueblos y comunidades indígenas ha sido constante y progresiva, pues en diversas ocasiones se ha pronunciado sobre ese tópico: controversia constitucional 32/2012; acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas, así como la acción de inconstitucionalidad 31/2014, donde se ha reconocido que las legislaturas tienen el deber de prever una fase adicional en el proceso de creación de las leyes para consultar a los representantes de la población indígena cuando se trate de medidas legislativas susceptibles de afectarle directamente.
c) El Decreto por el que se expide la Ley Número 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero, implica la creación de un sistema de coordinación institucional, que regula los miembros de las Instituciones de Seguridad Pública Comunitaria como instituciones capaces de garantizar seguridad en sus comunidades, delimitando competencias en materia de seguridad pública e impartición de justicia y de los mecanismos legales de vinculación y coordinación entre los sistemas normativos indígenas y el sistema de seguridad pública estatal, lo que sin lugar a dudas atañe a los pueblos y comunidades indígenas. Ello se lee a la luz de la reforma al artículo 14 de la Constitución Política del Estado, publicada el 21 de agosto de 2018 relacionada con los sistemas comunitarios de seguridad.
d) Además, es importante destacar que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió la recomendación 9/2016 el 29 de febrero de 2016, dirigida al Gobernador, al Fiscal General y al Congreso, así como al Ayuntamiento de Olinalá, todos del Estado de Guerrero. Ahí se recomendó que en el ámbito legislativo se definiera como mínimo una adecuada delimitación de competencias en materia de seguridad pública e impartición de justicia y el establecimiento de los mecanismos legales de vinculación y coordinación entre los sistemas normativos indígenas y el sistema jurídico estatal. Ello también ha sido motivo de preocupación de la Organización de las Naciones Unidas, ya que la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, sobre su visita a México en junio de 2018, señaló que: “Frente a la inseguridad y desprotección, organizaciones indígenas han desarrollado varias iniciativas. Desde 1995, la policía comunitaria en Guerrero ha realizado tareas de seguridad, justicia y reinserción conforme a usos y costumbres indígenas, lo que ha reducido la violencia e impunidad. El Estado de Guerrero reconoció legalmente a la policía comunitaria existente en 2011, aunque parece que actualmente hay iniciativas legislativas para desconocer los sistemas normativos indígenas. Sin embargo, se informaron numerosos casos de persecución penal y criminalización de integrantes de policías comunitarias, acusados de varios delitos”.
e) De conformidad con el artículo 2 de la Constitución General, los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a regirse bajo sus propias normas y aplicarlas para la regulación de la vida comunitaria; de ahí la trascendencia que se les garantice un procedimiento de consulta adecuada para la discusión y adecuación normativa. Sin embargo, en el caso los pueblos y comunidades indígenas no pudieron intervenir en tan relevantes incorporaciones legales, máxime cuando el contexto guerrerense, en materia de seguridad pública, implica el reconocimiento de un sistema estatal paralelo al sistema comunitario, de ahí la necesidad de que participaran estrechamente en el establecimiento de la normativa que regule la coexistencia entre ambos sistemas.
f) Se precisa que, del análisis del Dictamen de Decreto, no se desprende la realización de foros regionales o consulta de ninguna naturaleza; pero aun existiendo, no pueden ser considerados un proceso efectivo de consulta a las comunidades.
g) En cuanto al Decreto 778 por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Número 701 de Reconocimiento de Derechos y Cultura de los
Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero, tiene por objeto el reconocimiento de los derechos y cultura de los pueblos originarios indígenas y comunidades afromexicanas y de las personas que los integran en aras de garantizar y promover el ejercicio de sus derechos civiles, económicos, sociales, culturales, ambientales y político-electorales salvaguardando sus formas específicas de organización comunitaria, el respeto, uso y desarrollo de sus culturas, cosmovisión, conocimientos, lenguas, usos, tradiciones, costumbres, medicina tradicional y recursos.
h) No pasa desapercibido que, en el Dictamen con Proyecto de Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Número 701, se hace referencia a la participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en coordinación con la Universidad Autónoma de Guerrero, para la realización de diversos Foros Regionales de Consulta convocando a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como académicos, investigadores educativos, estudiantes, abogados y a toda persona interesada en aportar sus propuestas. De manera que los foros tuvieron como objetivo una consulta para recabar la opinión de los mencionados, así como de la sociedad en general. Pero de ninguna forma pueden ser considerados un proceso efectivo de consulta a las comunidades indígenas, acorde a los parámetros establecidos por los tribunales nacional e interamericano, ya que aun sin existir un procedimiento preestablecido debe contar con parámetros mínimos según se refiere a continuación.
i) La consulta a comunidades debe ser previa a la medida legislativa por lo que tratándose de comunidades y pueblos indígenas deben ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa. Los foros referidos para las adecuaciones normativas de la Ley 701 no constituyen en forma alguna consulta previa a pueblos y comunidades; sin perder de vista que para la Ley Número 777 no hubo procesos de consulta ni foros regionales. Al no garantizarse la participación de los pueblos y comunidades indígenas en todas las fases del proceso de producción normativa, y al no haberse previsto una fase adicional dentro del proceso de reforma, la consulta no cumple con este estándar mínimo.
j) La consulta debe ser culturalmente adecuada, lo que debe hacerse de acuerdo con las costumbres y tradiciones de las comunidades indígenas, considerando en todo momento los métodos tradicionales que utilizan para la toma de decisiones. En consecuencia, los miembros tienen plena libertad de elegir las formas de decisión interna, así como a las personas, grupos o instituciones que habrán de representarlos durante el proceso de consulta, por lo que el Estado no podrá objetar la forma en que tomen sus decisiones, lo que implica además que las autoridades deben llevar a cabo la consulta a través de los medios e instrumentos más idóneos, de manera que el acceso a las tecnologías de la información no signifique un menoscabo en el goce de este derecho.
k) La consulta debe ser informada, lo que exige la existencia de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias de la medida legislativa susceptible de afectarles. La Corte Interamericana ha determinado que la obligación de llevar a cabo una consulta informada requiere que el Estado difunda dicha información entre las comunidades, así como mantener una comunicación constante con las mismas. Además, la información debe ser comprensible y si se requiere deberá ser proporcionada en las lenguas o idiomas de las comunidades o pueblos involucrados.
l) La consulta debe llevarse a cabo de buena fe, lo que exige la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de sus agentes o particulares que actúen con su autorización o aquiescencia. Debe realizarse fuera de un ambiente hostil que obligue a las comunidades o pueblos indígenas a tomar una decisión viciada o precipitada por lo que el proceso requiere establecer un clima de confianza mutua.
m) En otro orden de ideas, el 20 de agosto de 2018 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Guerrero la reforma al artículo 14 de la Constitución local que dispone que la ley establecerá las bases para una adecuada delimitación de competencias entre las materias de seguridad pública e impartición de justicia y de los mecanismos legales de vinculación y coordinación entre los sistemas normativos indígenas y el sistema jurídico estatal para que los pueblos indígenas y afromexicanos apliquen sus propios sistemas normativos. Por ello resulta imprescindible que la ley que aborda esa temática sea consultada en tanto atañe la forma de organización social de pueblos y comunidades guerrerenses.
SEGUNDO. Los artículos 3, párrafos tercero y sexto; 5 primer párrafo; 6 fracciones I, VII y VIII; 7, primer párrafo; 8, 10, 12, 14, 16, 25, 26, 34, 53, 55, 57, 58, 60, 61, y 67 a 74 de la Ley Número 701 de Reconocimiento de Derechos y Cultura de Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero excluyen el reconocimiento de la personalidad y derechos de las comunidades indígenas, al contemplar como sujetos de esos derechos
exclusivamente a los pueblos indígenas, aunado a que las modificaciones se constituyen como una medida regresiva, pues el texto previo de las mismas reconocía tanto a pueblos como comunidades indígenas, lo que viola lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Federal así como el numeral 3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
n) El artículo 2 de la Norma Suprema reformada en 2001 implicó el reconocimiento de la composición pluricultural de la Nación mexicana, sustentada en sus pueblos indígenas; la autoadscripción como criterio fundamental; la existencia de comunidades indígenas como unidades sociales integrantes de diversos pueblos; el reconocimiento de derechos específicos para sus pueblos y comunidades; atendiendo a su libre determinación y autonomía así como las obligaciones del Estado en todos los niveles de gobierno en materia de derecho indígena.
o) El artículo 2 de la Constitución Federal, apartado A, último párrafo, mandata que las constituciones y leyes de las entidades federativas deben establecer las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público. Ello se traduce en la obligación de los congresos estatales de reconocer en sus sistemas normativos locales a las comunidades indígenas como entidades jurídicas, definidas por la Norma Fundamental como aquellas integrantes de un pueblo indígena que formen una unidad social, económica y cultural asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. Entonces, existe una distinción entre lo que debe entenderse por pueblos género- y comunidades indígenas especie-.
p) Los artículos 5(2) y 8(3) de la Ley Número 701, resultaban especialmente relevantes, dado que la redacción previa reconocía de manera expresa la personalidad jurídica de las comunidades indígenas. Si bien la reforma tuvo como objetivo hacer extensivo el reconocimiento de la personalidad jurídica a las comunidades afromexicanas para ejercer los derechos contemplados en la ley; lo cierto es que también implicó el desconocimiento de la personalidad de las comunidades indígenas como unidades o entidades constitucionalmente reconocidas- previamente contemplado. Ello trasgrede el artículo 2 de la Constitución General de la República lo cual además resulta ser una medida legislativa regresiva pues desconoce derechos que se reconocían a favor de la autodeterminación de las comunidades indígenas.
q) Puede haber diversas comunidades que, si bien comparten rasgos de identidad en común integrando un mismo pueblo, pueden tener formas de organización, usos y costumbres diversas, de manera que sean asimiladas como una unidad autónoma e independiente de otros grupos. Una comunidad indígena conforma una unidad social, económica y cultural que reconoce autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres de forma particular, identificable y diferenciada de las diversas comunidades que se comprendan como descendientes de un mismo pueblo desde el punto de vista antropológico o etnohistórico. Sin embargo, de acuerdo con las normas impugnadas, podría allegarse al extremo de exigir a todas las comunidades que integran un pueblo indígena que establezcan un régimen de gobierno interno homologado, su propio sistema normativo, autoridades tradicionales en común, lo que implica una transgresión al derecho de libre determinación de las comunidades indígenas.
r) La Corte Interamericana ha reconocido que la personalidad jurídica se entiende como un derecho individual, que se extiende a las comunidades indígenas como entidades jurídicas que forman una unidad social, económica y cultural, asentada en un territorio y con autoridades tradicionales propias de manera independiente de la personalidad que le corresponda a cada uno de sus miembros.
s) En virtud del decreto publicado el 24 de agosto de 2018 en el Diario Oficial de Guerrero, se reformaron los artículos 3, párrafos tercero y sexto; 5, primer párrafo; 6, fracciones I, VII y VIII; 7, primer párrafo; 8, 10, 12, 14, 16, 25, 26, 34, 53, 55, 57, 58, 60, 61, y 67 a 74 de la Ley Número 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero, dejando de reconocer el carácter de grupo diferenciado e identificable de manera autónoma a las comunidades indígenas respecto de los pueblos a los que pertenecen. Esencialmente se reformaron las partes donde se puntualizaban los términos pueblos y comunidades indígenas para referirse ahora a pueblos indígenas y comunidades afromexicanas.
TERCERO. El artículo 49 de la Ley Número 701 de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guerrero transgrede el principio de progresividad en relación con el derecho a la educación bilingüe de los pueblos y
comunidades indígenas.
t) El tercer párrafo del artículo 1 de la Constitución Federal dispone que todas las autoridades en el ámbito de sus competencias tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Sobre este último, se conciben exigencias positivas que implica la obligación para los creadores y aplicadores de las leyes de ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos y luego el deber de interpretar las normas de manera que se amplíen, en lo jurídicamente posible, esos aspectos de los derechos. Ese principio aplicado a los derechos humanos consagrados en la norma fundamental, resulta aplicable tanto al actuar de las autoridades como al contenido de las leyes generales, las cuales deben estar de acuerdo con el bloque de constitucionalidad.
u) En el caso, el artículo impugnado contemplaba la obligación para el Estado de Guerrero, de garantizar en todos los niveles educativos la educación bilingüe para las personas integrantes de pueblos y comunidades indígenas(4); sin embargo, fue reformado para contemplar el acceso a centros y cursos para el conocimiento de sus lenguas maternas(5).
v) El artículo 2 de la Constitución Federal contempla la enseñanza de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas.
w) En relación con la educación culturalmente aceptable, en el contexto de las comunidades y pueblos indígenas, el Estado debe garantizar el respeto a su identidad, cultura y tradiciones. Es decir, no basta la adopción de medidas específicas en lo referente a las características de la educación, sino que deben adoptarse medidas de protección que aseguren el goce y ejercicio del derecho a la educación culturalmente aceptable de niñas, niños y adolescentes indígenas.
x) Además, los planes y programas de estudio deberán incluir contenidos regionales de manera que permitan a los educandos adquirir un mejor conocimiento de la historia, geografía, costumbres y tradiciones, así como otros aspectos propios de la entidad y sus municipios, y deberán responder adecuadamente a las diferentes características lingüísticas de la población rural, urbana y grupos migrantes, particularmente de los pueblos nahuas, mixtecos, tlapanecos y amuzgos, así como en sus comunidades afromexicanas, con presencia en el Estado de Guerrero.
y) Los artículos 3 de la Constitución Federal; 13 del Protocolo de San Salvador; 14 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; y 29 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, establecen el derecho a la educación bajo determinados principios rectores como el respeto a la diversidad cultural, favorecer la comprensión y tolerancia entre todas las naciones y grupos raciales, étnicos o religiosos; el derecho de los pueblos de establecer y controlar sus sistemas e instituciones docentes que impartan educación en sus propios idiomas; el derecho de los pueblos a no ser sometidos a una asimilación forzada ni a destrucción de su cultura.
z) Señala que la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), emitió las Directrices sobre la Educación Intercultural que representa un criterio orientador de la política educacional en todo el mundo. De ahí surgen tres principios básicos(6) que deberían guiar los principios de educación intercultural. Entonces, la modificación legislativa resulta incompatible con esos estándares.
aa) Por otra parte, los pueblos indígenas tienen el derecho a preservar y emplear su lengua. Todos los mexicanos tienen el derecho a comunicarse en la lengua que hablen sin restricciones en el ámbito público o privado, en forma oral o escrita, en todas sus actividades sociales, económicas, políticas, culturales, religiosas y cualesquiera otras. Asimismo, en dichas disposiciones se establece un claro deber para el Estado Mexicano de adoptar medidas positivas para preservar y enriquecer las lenguas indígenas. Además, su uso se relaciona directamente con el derecho a la libertad de expresión, por eso es importante que los pueblos y comunidades tengan acceso a su lengua y cultura a través de las instancias educativas.
CUARTO. Los artículos 120, párrafo segundo, 125 y 126, primer párrafo, de la Ley Número 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero, al establecer la reserva absoluta de toda la información que obra en las bases de datos del Sistema Estatal de Seguridad Pública de esa Entidad, trasgreden el derecho de acceso a la información reconocido en los artículos 6 de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
bb) El artículo 6 de la Constitución protege el derecho humano de acceso a la información; además es clara al permitir la restricción del derecho a la información pública al estipular la posibilidad de reservar el acceso de la misma no obstante esta restricción solo podrá realizarse bajo las premisas: a) por tiempo determinado; b) por razones de interés público o seguridad nacional; c) en los términos que fijen las leyes.
cc) Los artículos señalados se refieren a la reserva de la información contenida en las bases de datos y al registro administrativo de detenciones.
dd) Se establece una reserva de información indeterminada o permanente ya que no está sujeta a temporalidad determinada, pues no especifica el periodo por el cual se reserva, lo que permite las autoridades negar el acceso a los datos de manera permanente o por tiempo definido. El carácter de temporalidad de una reserva atiende a un interés público, es decir, por un bien mayor que permite al Estado desarrollar ciertas actividades en favor de los gobernados donde el sigilo es necesario para el éxito de tal encomienda. Entonces, los artículos impugnados son inconstitucionales toda vez que no establecen temporalidad para la reserva de información de los supuestos que en su texto se indican, ni precisa las circunstancias específicas por las cuales se tome tal determinación, dejando inoperante el principio de máxima publicidad.
ee) Las razones por las que se señala reservada la información pública no corresponden al interés público, ni a la seguridad nacional. La reserva genérica de la información que realizan los artículos 120 segundo párrafo, 125 y 126, primer párrafo, de la Ley Número 777, no se justifica en un interés público, ya que reservan toda la información contenida en las bases de datos del Sistema de Seguridad Pública de Guerrero lo que no permite la valoración casuística y determinada de circunstancias concretas de esa información que permitan motivar su carácter de reservado.
ff) La norma fundamental permite la reserva temporal de la información, pero exige que obedezca a un daño al interés público o a la seguridad nacional que pueda provocarse por su divulgación. La seguridad nacional escapa al ámbito de las causas por las que el legislador del Estado de Guerrero puede restringir el acceso a la información pues esta materia seguridad nacional- queda fuera de sus atribuciones.
gg) La reserva de la información no se apega al dispuesto por las bases y principios generales previstos en la ley general que emitió el Congreso de la Unión. La clasificación de la información debe realizarse a través del análisis casuístico que realice el sujeto obligado que debe ponderar entre la información que, de ser divulgada podría generar un daño desproporcionado a valores jurídicamente protegidos, frente a aquella información que debe ser accesible per se. Para ello debe realizarse una prueba de daño a efecto de evaluar y determinar qué información puede ser clasificada como reservada o si debe ser pública.
hh) En el caso de los artículos impugnados, se han invertido los supuestos constitucionales de modo que se establece como reservada la totalidad de la información que obre en las bases de datos del Sistema del Sistema de Seguridad Pública, señalando circunstancias concretas, que en el caso no se cumplen, ya que: a) establece una reserva de información permanente o indeterminada; b) las razones por las que se señala reservada la información pública no corresponden al interés público ni a la seguridad nacional; c) la reserva de información no se apega a lo dispuesto por las bases y los principios generales previstos en la ley general que emitió el Congreso de la Unión. Así, debe declararse la invalidez de los artículos señalados.
ii) Respecto a los efectos, se solicita que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que, en caso de se considere inconstitucional las normas impugnadas, también se invaliden todas aquellas normas que estén relacionadas por cuestión de efectos conforme a lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV y 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia.
4. Admisión y trámite. Recibida la acción de inconstitucionalidad, mediante acuerdo de veintisiete de septiembre de dos mil dieciocho, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por interpuesta la demanda y la registró bajo el número de expediente 81/2018, designando como instructor del asunto al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
5. En esa misma fecha, el Ministro Instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Guerrero para que rindieran su informe dentro del plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surtiera efectos la notificación del citado acuerdo. Asimismo, requirió a esos poderes enviar copia certificada de losantecedentes legislativos de las normas impugnadas, así como de los ejemplares del Periódico Oficial de la entidad donde conste su publicación respectiva. Por último, ordenó dar vista al Procurador General de la República para la formulación del pedimento correspondiente.
6. En relación con las opiniones e informes de las autoridades demandadas, se advierte lo siguiente.
7. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero. A través de escrito recibido el veinticinco de octubre de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Gobernador Constitucional del Estado de Guerrero, dio contestación a la demanda y expresó los siguientes razonamientos:(7)
Sobre el primer concepto de invalidez relativo a la consulta indígena
a) Es cierto que el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas es una prerrogativa fundamental reconocida en el artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que se traduce en una garantía necesaria para salvaguardar la libre determinación de las comunidades, así como los derechos culturales y patrimoniales que les reconocen. Sin embargo, ello no significa que deban llevarse a cabo consultas siempre que grupos indígenas se vean involucrados en alguna decisión implementada por determinada autoridad en el ámbito de sus atribuciones y competencia, sino solo en aquellos casos en que la actividad de la autoridad o del Estado sea susceptible de afectar sus derechos e intereses y que a la vez pueda causar impactos significativos en su vida o entorno, esto es, que los agravie.
b) Contrario a lo afirmado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el gobierno estatal sí desarrolló la consulta conforme a los tratados y convenciones internacionales, así como a los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
c) Sobre la convocatoria y amplia difusión de la consulta. Los foros no son otra cosa sino una modalidad de consulta y fueron convocados con la suficiente antelación mediante la emisión de una amplia convocatoria que implicó la elaboración y presentación de la misma en cuatro idiomas indígenas (tlapaneco, náhuatl, mixteco, amuzgo), además de español.
d) Además, fue difundida a través de 550 carteles en las 7 regiones con el mayor número de población indígena del Estado de Guerrero; esa es la forma tradicional que se utiliza para convocar a un evento de esa naturaleza (las universidades así lo hacen para convocar a sus eventos; las iglesias para ofrecer sus servicios). Además, se elaboraron y difundieron cuatro videos en cuatro idiomas distintos que se emitieron a través de la radio, el canal de la Universidad Autónoma de Guerrero y el sitio web de youtube. Igualmente, se publicó en los diarios de mayor circulación y consulta en el Estado de Guerrero a fin de llegar al mayor número de personas interesadas en los temas y problemas de los pueblos originarios. Adicionalmente se llevó a cabo una amplia convocatoria a la comunidad universitaria (profesores e investigadores) a fin de que todos aquellos interesados en participar en los foros regionales lo hicieran presentando ponencias, papers, conclusiones y resultados de sus investigaciones personales o de grupo.
e) Además, eso fue del conocimiento de la mencionada Comisión Nacional ya que fue informada oportunamente y no hizo manifestación alguna de inconformidad. Así, en atención a la recomendación 9/2016 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el gobierno estatal atendió el requerimiento de proporcionar una debida publicidad a la convocatoria, bajo una amplia difusión a fin que asistieran todos los guerrerenses interesados en los foros de consulta incluidos, desde luego, todos los pueblos originarios de Guerrero.
f) La convocatoria fue clara, entendible, para todos los que desearan atenderla. Por lo anterior, es menester señalar que no se trató de una convocatoria cualquiera, sino que se señaló que uno de sus objetivos principales era recabar la opinión de las comunidades y pueblos indígenas y afromexicanos así como de la sociedad en general sobre temas que definan la delimitación de competencias en las materias de seguridad pública e impartición de justicia así como los mecanismos legales de vinculación y coordinación entre los sistemas normativos indígenas y el sistema jurídico estatal y se destacó la pertinencia de presentar las iniciativas de reforma al artículo 14 de la Constitución local de Guerrero a fin de respetar el principio de autonomía de los pueblos y comunidades indígenas.
g) Fue una convocatoria no solo amplia, sino precisa y con objetivos claros esto es, de buena fe. Quien considere que la consulta no fue adecuada, previa o de buena fe deberá demostrarlo, ya
que se celebraron foros de consulta en las Regiones Norte y Tierra Caliente, Montaña, Centro, Costa Grande, Costa Chica, Acapulco.
h) Esas acciones se realizaron principalmente en atención a la recomendación 9/2016 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos lo cual le fue comunicado mediante diversos oficios entre marzo y octubre de 2016, así como en 2017 y 2018. En ninguno de esos oficios sobre el cumplimiento de la recomendación se manifestó desacuerdo alguno por parte la CNDH.
i) En el caso particular, a diferencia de los precedentes de acciones de inconstitucionalidad citadas por la CNDH, el gobierno estatal sí llevó a cabo acciones tendentes a realizar una consulta a las personas indígenas, tan es así que hubo participación en los foros de consulta y las conclusiones fueron consideradas e incorporadas a las propuestas legislativas las cuales se le informaron a la CNDH.
j) El máximo Tribunal Constitucional no debe pasar desapercibido que derivado de ciertas lagunas legislativas en el Estado de Guerrero respecto a la materia de seguridad, se han cometido diversos abusos y violaciones en materia de derechos humanos. Debido a la rebeldía y constantes desacatos atribuidos a diversos integrantes de pueblos indígenas, entre ellos de la Policía Comunitaria, el gobierno estatal consideró necesario crear los mecanismos normativos necesarios para atender y hacer frente a una preocupación social tanto en las comunidades, como en el Estado en general, por lo que se emitieron medidas administrativas y legales, como las presentes normas. Así, los decretos impugnados, lejos de perjudicar a los pueblos indígenas, los benefician. Así, al quedar evidenciado en diversos actos contrarios al estado constitucional y de derecho, que los pueblos indígenas no estaban respetando los derechos humanos.
Segundo concepto de invalidez en relación con la supresión del término “pueblos indígenas”
k) El gobierno estatal estima que, si bien se modificaron los preceptos impugnados, también lo es que el hecho de dejar únicamente a los pueblos indígenas no restringe los usos y costumbres de las comunidades indígenas ya que ello es enunciativo más no limitativo.
l) El gobierno estatal en ningún momento suprimió ni disminuyó los derechos o reconocimientos de usos y costumbres de las comunidades indígenas sino solamente realizó una adecuación conforme a lo establecido en la Constitución local, misma que en su precepto 13 enuncia únicamente a los pueblos indígenas y comunidades afromexicanas, sin embargo la protección de los derechos indígenas y sus prerrogativas es amplia para cualquier persona indígena que puede pertenecer a cualquier comunidad especie- y a cualquier pueblo -género-.
m) Del artículo 2, de la Ley Número 701, se advierte que la personalidad jurídica para el ejercicio de derechos también le asiste y corresponde a las comunidades indígenas pertenecientes al pueblo indígena de que se trate. Además, la citada ley, en sus artículos 27, 28, 30, 31, 35, 36, 38, 41 y 42, le reconoce en todo momento sus derechos a las comunidades indígenas, en materia de jurisdicción y justicia indígena.
n) Por ende, se estima suficiente referirse a los pueblos indígenas en lo general para sumir que también comprendía a las comunidades indígenas sin necesidad de referirse a ellas en forma particular, sin que sea suficiente considerar que se trata de una medida regresiva ni que las comunidades carezcan de derechos por el hecho de que ya no lo comprende de manera particular.
Tercer concepto de invalidez en relación con el derecho a la educación bilingüe de pueblos y comunidades indígenas la supresión del término “pueblos indígenas”
o) El gobierno estatal estima que no se trasgrede el principio de progresividad en relación con el derecho a la educación bilingüe de pueblos y comunidades indígenas con la reforma al artículo 49 de la Ley 701. Sí se prevé la educación bilingüe y el derecho de los niños, niñas y adolescentes indígenas de recibir enseñanza tanto en su propio idioma como en español, y adicionalmente el derecho de que tengan acceso a centros y cursos para el conocimiento de otras lenguas originarias.
p) De una correcta interpretación del precepto legal impugnado, se advierte que las instancias educativas, esto es de nivel básico, media superior y superior, deberán fomentar la preservación y la divulgación de la lengua de la comunidad indígena en que se imparta dicha
educación, así como en el idioma español, para que conozcan e interpreten los elementos de la cultura propia y la nacional.
q) De una interpretación sistemática de la Ley 701, en sus artículos 16 y 50 bis, permite arribar a la conclusión que el precepto legal cuestionado sí prevé la educación bilingüe e intercultural. Además, se impone la obligación al estado que asegure la permanencia y eficiencia terminal, es decir que culminen sus estudios y que se integren al sistema productivo mediante la obtención de un empleo.
r) Igualmente, el artículo 12 de la Constitución local dispone que la educación de los pueblos indígenas y comunidades será con pertinencia intercultural y lingüística, laica, gratuita y de calidad; además que el Estado garantizará el acceso, permanencia y eficiencia terminal a los estudiantes indígenas y afromexicanos. Ello implica que el derecho y garantía de la educación de los pueblos indígenas -pueblos, comunidades, individuos indígenas- se encuentra plasmada en un nivel jerárquicamente superior a la norma impugnada.
s) Tampoco se vulnera el derecho a la libertad de expresión, puesto que el acceso y uso de su lengua no se encuentra restringido de ninguna forma. Además, el artículo 18 de la Ley 701 dispone que el uso de una lengua indígena no podrá ser motivo de discriminación alguna o afectación de derechos humanos.
Cuarto concepto de invalidez en relación la Ley Número 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guerrero y el derecho de acceso a la información.
t) En relación con el artículo 120 de la Ley 777, se alude a información sobre seguridad pública, es decir se refiere al supuesto de excepción sobre acceso y reserva de información contenido en la Constitución Federal y en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, toda vez que de divulgarse comprometería la seguridad del sistema estatal de información de seguridad pública del Estado de Guerrero.
u) Por cuanto hace a los artículos 125 y 126 de la Ley citada, son acordes a la Constitución Federal y la Ley Federal en materia de transparencia en virtud de que se garantiza el derecho a la vida privada y protección de los datos personales al señalar que la información capturada en el Registro Administrativo de Detenciones será confidencial y reservada, lo cual obedece a que ese registro de detenciones contendrá datos personales concernientes a una persona física identificada o identificable con lo cual se trata de información confidencial.
v) Si bien la temporalidad no fue plasmada expresamente en los preceptos de la Ley impugnada, ese plazo se encuentra establecido en la Ley General en la materia y también será señalado en el reglamento que derive de la Ley impugnada, ya que su función normativa es desarrollar, particularizar y complementar la norma de la cual derivan, no pudiendo en ningún momento limitarlas o rectificarlas.
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Referido de https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5615818&fecha=14/04/2021