SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 28/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ
COLABORÓ: JOSÉ FUENTES ROSALES
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de octubre de dos mil veintiuno.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito recibido el veintinueve de enero de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad, en la que señaló las normas generales impugnadas y órganos emisores los siguientes:
“II. Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales impugnadas.
A. Congreso del Estado de Michoacán de Ocampo.
B. Gobernador del Estado de Michoacán de Ocampo.
III. Normas generales cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se publicaron.
1. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Briseñas, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
2. Artículo 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de Morelia, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
3. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zamora, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
4. Artículo 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de Carácuaro, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
5. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tocumbo, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
6. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Pátzcuaro, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
7. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Puruándiro, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
8. Artículo 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tarímbaro, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
9. Artículo 17 de la Ley de Ingresos del Municipio de Yurécuaro, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
10. Artículo 18 de la Ley de Ingresos del Municipio de Uruapan, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
11. Artículo 21 de la Ley de Ingresos del Municipio de Zacapu, Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2021.
Dichos ordenamientos fueron publicados mediante los decretos números 462, 463, 483, 484, 487, 490, 494, 491, 495, 496 y 498, el 30 de diciembre de 2020 en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de Ocampo.”
SEGUNDO. Conceptos de invalidez. Los argumentos que adujo la accionante en su único de invalidez fueron los siguientes.
Las normas impugnadas son contrarias a los principios de equidad y proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque para fijar la cuota respectiva para el pago de los derechos por el servicio de alumbrado público, se toman en cuenta elementos ajenos al costo real del servicio, lo que se traduce en que la cuota dependa del uso o características del predio respectivo.
Esto es así, refiere la Comisión accionante, porque el legislador consideró como elemento necesario para determinar el monto a pagar, el uso o destino de los predios que se encuentren registrados ante la Comisión Federal de Electricidad y, para el caso de no contar con ese registro, si los predios son rústicos o urbanos, dejando a un lado el costo que representa al Estado la prestación del servicio de alumbrado público y, además, fijando cuotas distintas por la prestación de un mismo servicio.
Para sustentar lo anterior, destaca que las contribuciones previstas en la Constitución Federal pueden ser de distinta naturaleza, atendiendo a la configuración estructural de sus elementos esenciales y que, por un lado, permiten determinar su naturaleza y, por otro, constituyen el punto de partida para analizar su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula.
Tratándose de las contribuciones denominadas derechos, el hecho imponible lo es la actuación de los órganos del Estado a través del régimen del servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público; mientras que el de los impuestos lo constituyen hechos o actos que, sin tener una relación directa con la actividad del ente público, reflejan de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
Además, señala que el hecho imponible de las contribuciones otorga efectos jurídicos a la actualización de determinadas hipótesis, toda vez que la situación, hecho, acto o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que la actualiza.
Derivado de ello, concluye que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para fijar el monto de la obligación tributaria, de manera que se respete la garantía de proporcionalidad de las contribuciones en la medida que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función que le corresponde al elemento identificado como base imponible.
Además, argumenta que la congruencia entre el hecho imponible y la base no sólo es un requisito de proporcionalidad, sino también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existirá imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula.
Por otro lado, señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad en las contribuciones rige de manera distinta cuando se trata de derechos o de impuestos, ya que tienen una naturaleza distinta.
Así, el principio de proporcionalidad tratándose de derechos, implica que en la determinación de las cuotas correspondientes se tome en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos, es decir, que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares.
Mientras que el principio de equidad en la imposición apunta a que las personas, en tanto estén sujetas a cualquier contribución y se encuentran en iguales condiciones relevantes para efectos tributarios, reciban el mismo trato por lo que hace al tributo respectivo.
Refiere que la Suprema Corte ha sostenido que a los derechos le son aplicables los principios de proporcionalidad y equidad, pero en diversa forma que a los impuestos, pues debe atenderse a los siguientes aspectos:
· Por regla general, el monto de las cuotas debe guardar congruencia con el costo que le genere al Estado la prestación del servicio, sin que deba ser exacto sino aproximado y,
· Las cuotas deben ser fijas e iguales para los que reciban un idéntico servicio.
En el análisis de las normas impugnadas, en primer lugar, resalta que aquellas regulan el cobro del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, el cual consiste en que el Estado provee la iluminación artificial mínima necesaria en los espacios públicos y vialidades, para
contribuir a la seguridad de peatones y vehículos.
Atendiendo a dicha finalidad, se considera que el alumbrado público no se configura como la prestación de un servicio particular que beneficie a personas en específico sino a todos los gobernados por igual.
Por ese motivo, se afirma que las normas impugnadas son contrarias al principio de proporcionalidad tributaria porque el monto a pagar por concepto de servicio de alumbrado público, dependerá del destino que se le dé a un predio.
Señala que al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2019, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez de normas de contenido similar no sólo porque el legislador local gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, sino porque el cobro por el derecho de alumbrado público se fijó tomando en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio, lo que no atiende a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, vulnerando los principios de justicia tributaria.
De la misma manera, al resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2020, el Tribunal Pleno concluyó que normas que tomaban en cuenta los metros de frente a la vía pública de los predios para el cobro del derecho de alumbrado público, eran violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, así como de seguridad jurídica, porque los elementos introducidos por el legislador no atendían al costo que representa al Estado la prestación del servicio ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable.
Derivado de todo lo anterior y dada la similitud de dichos precedentes con el presente asunto, se considera que al haber introducido como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho en cuestión, el uso o destino de los predios, se incumple con el principio de proporcionalidad, al no atender al costo real del servicio proporcionado por el municipio pues, en realidad, se distingue entre cada contribuyente en razón del destino, uso o naturaleza del predio, según se encuentre registrado ante la Comisión Federal de Electricidad.
Cuestiones relativas a los efectos. Se solicita que en caso de que las normas impugnadas sean declaradas inconstitucionales, se extiendan los efectos a todas aquellas que estén relacionadas. Asimismo, solicita que se vincule al Congreso del Estado de Michoacán para que se abstenga de legislar en el mismo sentido.
TERCERO. Preceptos que se consideran vulnerados. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló como preceptos violados los artículos 1o., 14, 16, y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 2 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
CUARTO. Radicación y admisión. Mediante proveído ocho de febrero de dos mil veintiuno, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a esta acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 28/2021 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro José Fernando Franco González Salas.
Por acuerdo de diez de febrero de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al ejecutivo que la promulgó, para que rindieran sus respectivos informes.
Asimismo, en dicho proveído se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente hasta antes del cierre de la instrucción.
QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo local. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el doce de mayo de dos mil veintiuno, el Poder Ejecutivo demandado, por conducto de Miguel Wilfrido Machado Arias, en su carácter de Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo, rindió su informe en el que solo manifestó como cierto el hecho de haber promulgado y ordenado la publicación de las leyes de ingresos impugnadas con fundamento en la normativa aplicable.
SEXTO. Informe del Poder Legislativo local. Por escrito recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cuatro de marzo de dos mil veintiuno, el Poder Legislativo demandado, por conducto de Octavio Ocampo Córdova, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán, rindió su informe, en el que sostuvo la constitucionalidad de las normas impugnadas.
En su informe el Poder Legislativo formuló los siguientes planteamientos:
· Destaca que, conforme a la normatividad vigente, es facultad de los ayuntamientos aprobar el proyecto de Ley de Ingresos Municipal y, hecho lo cual, el Congreso debe aprobar la legislación correspondiente.
· Además, refiere que en términos del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, es obligación de los mexicanos contribuir en los gastos públicos de la Federación, Estados y del Municipio en que resida, en forma proporcional y equitativa que dispongan las leyes, lo cual encuentra relación con el diverso 115, fracción IV, constitucional que establece, entre otras cosas, que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones e ingresos que la legislatura establezca a su favor.
· Por ello, indica que no se vulnera el derecho a la seguridad jurídica, pues al estar reglamentado en norma vigente en su temporalidad, los ciudadanos se encuentran sujetos a su cumplimiento.
· Asimismo, manifiesta que lo propuesto por los Municipios en la iniciativa de leyes de ingresos para el ejercicio fiscal del dos mil veintiuno es acorde a la normatividad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y otras disposiciones aplicables; además de ser congruente con la política económica nacional, las estimaciones de las participaciones y transferencias federales, así como con lo dispuesto por los artículos 18 de la Ley de Disciplina Financiera para las Entidades Federativas y los Municipios y 23 de la Ley de Planeación Hacendaria, Presupuesto, Gasto Público y Contabilidad Gubernamental del Estado de Michoacán.
· Señala que la prestación del servicio de alumbrado público es un servicio público cuya prestación está conferida a los Municipios, de conformidad con el artículo 115, fracciones III, inciso b), y IV, inciso c), de la Constitución Federal, por lo que aquellos deben sufragar el gasto público que les implica su prestación; la cual, además de ser una obligación constitucional, es imprescindible para la seguridad de los ciudadanos. Por ello, en el momento legislativo correspondiente, el Congreso local atendió a lo dispuesto por el artículo 101 de la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de Ocampo que establece que la base gravable es el gasto que implica al Municipio la prestación del servicio de alumbrado público.
· Refiere que en los Dictámenes legislativos se manifestó que si bien en las cuotas de las contribuciones por concepto de la prestación del servicio público de alumbrado público no debe atenderse a la capacidad contributiva de los gobernados, sino al costo del servicio retribuido y a los factores que inciden en su continuidad, buscando una aminoración de la carga tributaria acorde al tipo de uso que se le da al predio, pues resulta claro que los establecimientos mercantiles e industriales ejercen actividades con propósitos de lucro, por lo que los de uso doméstico necesitan en mayor medida los subsidios necesarios para atemperar el impacto económico que les causaría enterar dicho graven sin disminución alguna, a efecto de favorecer a esos usuarios; lo cual como se ha dicho, no transgrede el principio de equidad tributaria.
· Por lo anterior, afirma que las normas cumplen lo establecido por el principio de legalidad, toda vez que se establecen en una norma jurídica que tiene carácter de ley.
· Apunta que en atención a lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 20/2020, 96/2020 y 101/2020, el Congreso del Estado reformó los artículos 100 y 102 de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo.
· Refiere que de los artículos 31, fracción IV, y 73, fracción VII, de la Constitución Federal, se desprende el poder tributario del Estado y por otro la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de contribuciones, por lo que es el legislador ordinario el que debe definir las contribuciones que deberán existir.
· Por ello, aduce que los derechos o contribuciones especiales de alumbrado público que son reguladas por las normas impugnadas, establecen el pago de propietarios o poseedores de predios que se aprovechen de las instalaciones de unidades de luz mercurial o fluorescente correspondiente al alumbrado público, por lo que resulta innegable que las contraprestaciones que exige el poder público por dicho servicio, son una contribución que beneficia tanto al Municipio como a los gobernados, porque la base imponible, así como la tasa relativa, se encuentran relacionadas con el
hecho imponible que responde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público.
· Además, tampoco se trata de una ley privativa sino que es general y abstracta, porque no señala individuos en lo particular, sino que los causantes serán los que aprovechen el servicio.
· Así, refiere que contrario a lo sostenido, el Congreso del Estado sí tiene facultades para establecer derechos especiales sobre el aprovechamiento del servicio de alumbrado público.
· Reitera que con las normas impugnadas no se reguló sobre materia de energía eléctrica, sino con base en la facultad impositiva que el Estado tiene para el logro de las funciones que le son encomendadas, para establecer las contraprestaciones que estime convenientes por los servicios públicos prestados.
· Además, menciona que para fijar la tarifa mensual se establecieron diversas categorías, implantándose una cuota para cada una de ellas, lo que evidencia que no se legisló en materia de energía eléctrica, porque los derechos de alumbrado público provienen del beneficio que obtienen los propietarios o poseedores por la prestación del servicio correspondiente. Menciona como aplicables las tesis de rubro: “ALUMBRADO PÚBLICO, NATURALEZA JURÍDICA DE ESTE TRIBUTO CONSIGNADO EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY GENERAL DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE MORELOS” y “ALUMBRADO PÚBLICO. LA LEY GENERAL DE HACIENDA DEL ESTADO DE MORELOS. SU TEXTO NO VIOLA EL ARTÍCULO 13 CONSTITUCIONAL.”
· Señala que la accionante omite percibir que las necesidades de cada Municipio son diversas, además de que cada uno de ellos cuenta con la libertad hacendaria municipal, la cual podrán manejar en forma libre e independiente, en términos de los artículos 115 de la Constitución Federal, así como 111, 113 y 123, de la Constitución Política del Estado de Michoacán.
· Con base en ello, indica que derivado del artículo 115, fracciones III, inciso b), y IV, de la Constitución Federal, se desprende que entre los servicios a cargo del Municipio está el de alumbrado público y que los ingresos derivados de su prestación forman parte de la hacienda pública municipal.
· Afirma que la Constitución Federal es precisa en señalar que las leyes federales no podrán limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones, y por ello, cada Ayuntamiento propone a las legislaturas las cuotas y tarifas aplicables a las contribuciones; además, que contrario a lo señalado, la contribución se causará de conformidad con lo establecido en la Ley de Hacienda, con las cuotas determinadas en las leyes de ingresos que se pretenden invalidar.
SÉPTIMO. Cierre de la instrucción. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece(1), ya que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna la inconstitucionalidad de diversas disposiciones contenidas en diferentes leyes de ingresos municipales del Estado de Michoacán para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno por considerarlas contrarias a diversos principios constitucionales.
SEGUNDO. Oportunidad. De conformidad con el artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(2), el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial y, en caso de que el último día del referido plazo es inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En el caso, las normas impugnadas fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de Ocampo el treinta de diciembre de dos mil veinte, por lo que el plazo para promover la presente acción de inconstitucionalidad transcurrió del treinta y uno de diciembre de dos mil veinte al veintinueve de enero de dos mil veintiuno.
En ese sentido, si el escrito de demanda se presentó el veintinueve de enero de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, entonces debe concluirse que su presentación fue oportuna.
TERCERO. Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo legitimado para impugnar leyes expedidas por la Legislatura estatal que estimen violatorias de derechos humanos.
Por su parte, el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(3) confiere al Presidente de dicho órgano la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad.
En el presente caso, la demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra, quien demostró su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos mediante copia certificada del Acuerdo de designación de doce de noviembre de dos mil diecinueve, suscrito por la Presidenta y el Secretario, ambos de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Senado de la República.
Dicha funcionaria ostenta la representación de la Comisión, en términos de lo dispuesto por el artículo 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(4), por lo que en términos de la fracción XI del mismo precepto, cuenta con la facultad expresa para promover acciones de inconstitucionalidad(5).
Por otro lado, cabe precisar que la demandante impugna diversos preceptos de diversas Leyes de Ingresos Municipales del Estado de Michoacán para el ejercicio fiscal del año dos mil veintiuno, expedidas por el Poder Legislativo de la misma entidad federativa, que establecen el cobro de derechos por los servicios de alumbrado público, los cuales la promovente estima violatorios al derecho de seguridad jurídica, así como a los principios de legalidad, equidad y proporcionalidad de lascontribuciones, por lo que es de reiterarse el criterio sostenido por el Tribunal Pleno, en el sentido de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se encuentra legitimada para impugnar normas de carácter tributario, mientras se alegue la violación a un derecho humano, como acontece en el caso(6).
Consecuentemente, se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el referido artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el presente asunto fue promovido por un ente legitimado legalmente representado.
CUARTO. Precisión de la litis. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos señaló como normas impugnadas los artículos 17 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Briseñas, Zamora, Tocumbo, Pátzcuaro, Puruándiro y Yurécuaro; 18 de las Leyes de Ingresos de los Municipios de Morelia, Carácuaro, Tarímbaro y Uruapan; y el 21 de la Ley de Ingresos del Zacapu, todos del Estado de Michoacán para el ejercicio fiscal del año dos mil veintiuno.
Al respecto, la accionante considera que las mencionadas disposiciones son contrarias al principio de proporcionalidad tributaria, toda vez que el monto a pagar por el servicio de alumbrado público no atiende al costo del servicio prestado por el Municipio, sino al destino del predio, en caso de que esté registrado ante la Comisión Federal de Electricidad y, en caso de no contar con dicho registro, si el predio es rústico o urbano.