SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 20/2019.
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIA ADJUNTA: BRENDA MONTESINOS SOLANO
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve.
V I S T O S, para resolver los autos relativos a la Acción de Inconstitucionalidad 20/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y,
RESULTANDO:
PRIMERO. Presentación de la demanda. Por oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiocho de enero de dos mil diecinueve, Luis Raúl González Pérez, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicita la invalidez de las normas que se precisan, emitidas y promulgadas por las autoridades que a continuación se señalan:
Autoridad emisora de la norma impugnada:
— Congreso del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala.
Autoridad promulgadora de la norma impugnada:
— Gobernador Constitucional del Estado de Tlaxcala.
| Normas impugnadas: | Fecha de publicación: |
| — Artículo 64 de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixtacuixtla de Mariano Matamoros, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, expedida mediante Decreto 59. | — Publicada en el Periódico Oficial 7, Extraordinario del Estado de Tlaxcala el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho. |
| — Artículo 44 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tepetitla de Lardizábal, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, expedida mediante Decreto 62. | — Publicada en el Periódico Oficial 10, Extraordinario del Estado de Tlaxcala el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho. |
| — Artículo 48 de la Ley de Ingresos del Municipio de Huamantla, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, expedida mediante Decreto 66. | — Publicada en el Periódico Oficial 14, Extraordinario del Estado de Tlaxcala el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho. |
| — Artículo 35 de la Ley de Ingresos del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, expedida mediante Decreto 67. | — Publicada en el Periódico Oficial 15, Extraordinario del Estado de Tlaxcala el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho. |
| — Artículo 63, fracción II, incisos a), b), c) y e) y 65 de la Ley de Ingresos del Municipio de Chiautempan, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, expedida mediante Decreto 52. | — Publicada en el Periódico Oficial 1, Extraordinario del Estado de Tlaxcala el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho. |
SEGUNDO. Conceptos de invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos hizo valer los siguientes conceptos de invalidez:
PRIMERO. Las normas que establecen las tarifas mediante las cuales se causarán y pagarán los
servicios de alumbrado público, al establecer la contribución por el “derecho” municipal de servicio de alumbrado público, tomando como base el consumo de energía eléctrica de cada usuario o, en su caso, al no precisar la base gravable, se traducen en una vulneración al derecho humano de seguridad jurídica, así como una violación a los principios de legalidad y proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal y, consecuentemente, de los diversos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
— Las prerrogativas en comento, implican necesariamente que el acto creador de la norma deba emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución Federal, está habilitado de la función legislativa. Cuando una autoridad carece de sustento constitucional para afectar la esfera jurídica del gobernado, se instituye como una violación al derecho de seguridad jurídica y al principio de legalidad.
— El artículo 31, fracción IV, constitucional consagra los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad que debe observar el legislador al establecer una contribución y que deberá contener las características de sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa y época de pago. No obstante, dependiendo del tipo de tributo, el legislador podrá presentarlos de distinta forma, pero no podrá desnaturalizarlos de su esencia.
— En las contribuciones denominadas “derechos”, el hecho imponible lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público; en contraste, en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que, sin tener una relación directa con la actividad del ente público como tal, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
— El hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para que se respete el derecho humano a la proporcionalidad tributaria, que es la congruencia entre éste y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible.
— Asimismo, la exigencia de congruencia entre hecho imponible y la base gravable, también es una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existirá imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar tal hecho o acto.
— Atento a lo anterior, las normas impugnadas vulneran los derechos fundamentales a la seguridad jurídica y los principios de legalidad y proporcionalidad tributaria, ya que establecen una contribución formalmente denominada “derecho“, que no guarda la congruencia necesaria que debe existir entre el hecho imponible -servicio de alumbrado público- y la base -consumo de energía eléctrica- y, por tanto, se afecta a los gobernados con base en una potestad tributaria que carece de sustento constitucional, puesto que la naturaleza material de la contribución, se identifica en realidad con un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica.
Vulneración al principio de legalidad tributaria.
— El legislador del Estado de Tlaxcala al establecer la tarifa a pagar por el concepto de derecho por el servicio de alumbrado público en el Municipio de Huamantla, inobservó el principio de legalidad tributaria, al no haber fijado la base imponible por el citado derecho, dejándolo a discrecionalidad de la autoridad municipal exactora, lo que se traduce en una incertidumbre para los sujetos obligados.
— Ante ello, las personas sujetas al referido derecho no se encuentran en posibilidad de conocer con certeza la base gravable, máxime que no puede considerarse que el establecimiento de dicho elemento esencial de los derechos por servicios de alumbrado público sean de tan alta especificidad técnica que ameriten la delegación aludida.
Determinación de los derechos por el servicio de alumbrado público con base en el consumo de energía eléctrica.
— Realizada la especificación respecto a las normas impugnadas, los argumentos que sostienen la invalidez de las normas correspondientes a los Municipios de Chiautempan, Ixtacuixtla de Mariano Matamoros, Tepetitla de Lardizábal y Santa Cruz Quilehtla, todos del Estado de Tlaxcala; de cuyos preceptos legales se desprende que los elementos del “derecho” que deben cubrirse por concepto de alumbrado público son los siguientes:
Ø Sujetos: Los consumidores de la energía eléctrica.
Ø Objeto: La prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes de los Municipios.
Ø Tasa: 6.5% y 2.0% en razón del consumo que se genere de energía eléctrica.
Ø Base: El consumo de energía eléctrica.
Ø Época de pago: Deberá ser cobrado en el recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad.
— Los preceptos establecen una contribución por la prestación de un servicio público, para los habitantes de diversos municipios, a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye el servicio de alumbrado público; sin embargo, su base gravable es el consumo total de energía eléctrica por parte de los contribuyentes, lo que no guarda congruencia con el objeto supuesto, en virtud de que el costo para la autoridad por brindar este servicio no tiene relación con el consumo de energía eléctrica de los usuarios.
— Es decir, el legislador de Tlaxcala pretende cobrar un impuesto por el consumo de energía eléctrica de cada persona, haciéndolo pasar como una contribución denominada “derecho”, afectando la esfera jurídica de los gobernados sin fundamento constitucional alguno y de forma desproporcionada e injustificada, puesto que la referida autoridad legislativa carece de sustento constitucional para imponer dicha medida tributaria.
— Así, la base imponible se encuentra relacionada con un hecho que no responde a una actividad del ente público por concepto del servicio de alumbrado público, sino a un hecho, acto o situación ajenos a la actividad de éste y que, en el caso, consiste en dicho consumo de energía.
— Como se expuso previamente, el conflicto entre el aspecto objetivo que denota el hecho imponible y el que denota la base, se resuelve en favor del contemplado en la base, pues es el que servirá para el cálculo del tributo que, para el caso concreto de los diversos municipios del Estado de Tlaxcala, se liquidará con base en el consumo de energía eléctrica e irá variando según aumente o disminuya dicho consumo.
— Debe precisarse que si bien, el artículo 115 de la Constitución Federal prevé que el Municipio tendrá a su cargo la prestación del servicio público de alumbrado, así como la capacidad de recaudar contribuciones relacionadas con los servicios que le corresponde brindar, dicho precepto no implica una habilitación constitucional a los municipios para cobrar impuestos por el consumo de energía eléctrica. Al contrario, dicho precepto constitucional debe ser interpretado de forma armónica y sistemática con el diverso 73, fracción XXIX, numeral 5°, inciso a), de la propia Norma Fundamental.
— En este orden de ideas, de la interpretación armónica de los citados preceptos constitucionales, se llega a la conclusión de que no existe una habilitación para que las Entidades Federativas, en favor de los municipios, establezcan un impuesto sobre la energía eléctrica, contrario a esto, las normas impugnadas al conformar la base de la contribución, están estableciendo un impuesto por la energía eléctrica consumida y no un derecho por el alumbrado público.
— Estos criterios han sido hechos patentes por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 23/2005, 18/2018 y 27/2018. Asimismo, al resolver las acciones de inconstitucionalidad, 23/2006, 22/2012, 9/2013, el Pleno de ese Alto Tribunal, declaró la invalidez de diversos artículos por denominar a la contribución derecho’, cuando materialmente se trataba de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica.
— Por lo anterior, se trata de una actuación arbitraria de autoridad, por lo que Legislador del Estado de Tlaxcala incumple con la obligación constitucional consistente en promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos a la seguridad jurídica y proporcionalidad en las contribuciones.
SEGUNDO. Las normas impugnadas establecen un cobro excesivo y desproporcional por la expedición de reproducciones de información pública, por tanto, vulneran el ejercicio del derecho humano de acceso a la información, así como al principio de gratuidad que rige a esta materia, contemplado en el artículo 6º, apartado A, fracción III de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
— Las disposiciones impugnadas de la Ley de Ingresos del Municipio de Chiautempan, para el ejercicio fiscal 2019, del estado de Tlaxcala, que establecen el pago de un derecho por la reproducción de información y documentos solicitados, con cobros que oscilan entre los $5.06 (cinco pesos seis centavos, moneda nacional), hasta los $138.56 (ciento treinta y ocho pesos, cincuenta y seis centavos, moneda nacional), por copia simple o por entrega de archivos en medios magnéticos o electrónicos, implica una transgresión al principio de gratuidad en materia de acceso a la
información pública.
— El legislador local estableció costos por la búsqueda de la información per se, así como por la reproducción de la información que varían desde 0.06 UMA (unidad de medida y actualización) hasta 1.64 UMA (unidad de medida y actualización), por cada hoja utilizada, lo que en pesos se traduce cobros entre los $5.06 hasta los $138.56, por la entrega de la información solicitada. El valor de una UMA para el año dos mil diecinueve es de $84.49 (ochenta y cuatro pesos cuarenta y nueve centavos, moneda nacional.
Asimismo, las disposiciones impugnadas hacen una distinción injustificada entre copias simples o impresiones, así como en el caso de entregarse a través de medios magnéticos o electrónicos.
— Dichas cantidades no se justifican, pues de ninguna forma puede considerarse que ese sea el costo de los materiales utilizados para la reproducción de la información solicitada e incluso que la búsqueda en sí misma represente una erogación para las personas solicitantes.
— La protección al derecho humano de acceso a la información, que se reconoce en el artículo 6° de la Constitución Federal, se rige por los principios y bases contenidos en el propio precepto constitucional dentro de los cuales se destaca el principio de gratuidad.
— Debe enfatizarse que el principio de gratuidad rige la materia de acceso a la información pública e implica que el ejercicio de esta prerrogativa debe realizarse sin entregar a cambio contraprestación alguna, salvo el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción, cuando en su caso sea procedente, justificado y proporcional. Atento a lo anterior, de un ejercicio de contraste entre lo dispuesto por la Constitución, con relación a los principios que rigen el derecho de acceso a la información y lo que se infiere del artículo impugnado, se puede advertir un distanciamiento del principio de gratuidad que rige el ejercicio de este derecho.
— La exclusión del cobro por el ejercicio del derecho de acceso a la información responde a que el principio de gratuidad que rige la materia no permite un cobro per se por la solicitud de información, sino que, la posibilidad de erogaciones responde a resarcir económicamente los gastos materiales o de envío de la información que llegan a suscitarse, en consecuencia, el legislador local al establecer un costo por la simple búsqueda de $84.49 (una UMA) perdió de vista el principio y el derecho antes señalados.
— Aunado a ello, las normas impugnadas al establecer las tarifas de $5.06 (0.06 UMA), por copia simple; $21.12 (0.25 UMA) por una hoja impresa; y $138.56 (1.64 UMA), por la entrega de archivos en medios magnéticos o electrónicos, de ninguna manera corresponde al costo de los materiales empleados para su reproducción.
— En ese sentido, resulta claro que se configura una trasgresión al ejercicio pleno del derecho de acceso a la información consagrado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que el efecto de las normas impugnadas consiste en obstaculizar el ejercicio de dicho derecho.
— Estas consideraciones fueron desarrolladas por el Congreso de la Unión, al expedir la Ley Reglamentaria del artículo 6° de la Constitución Federal, que dio origen a Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, como se advierte en sus antecedentes legislativos, en que se señaló que sólo podrán realizarse cobros para recuperar los costos de reproducción y envío de la información, así como los derechos relativos a la expedición de copias certificadas.
— Además, el legislador dispuso que la información debe ser entregada sin costo, cuando el solicitante proporcione el medio magnético, electrónico o el mecanismo necesario para reproducir la información, o cuando implique la entrega de no más de treinta hojas simples.
— Las normas que se impugnan establecen una variación en los montos de acuerdo a sí se tratan de copias simples o impresiones, es decir, si el contenido de la información se obtiene de un proceso de fotocopiado, la persona peticionaria deberá pagar una cantidad menor por cada hoja solicitada, pero si la información solicitada es impresa, deberá pagar una cantidad mayor por cada hoja que resulte.
— En consecuencia, las referidas disposiciones carecen de una base razonable, pues el costo comercial de las hojas de papel no varía de forma tan exponencial a partir del medio por el cual se
obtuvieron.
— Derivado de lo anterior, las normas impugnadas, al imponer cobros tan elevados por la búsqueda y la reproducción de esa información, tiene por efecto el desincentivar a las personas de que ejerzan su derecho humano de acceso a la información en un plano de igualdad, por la erogación que les causaría.
— Asimismo, las normas impugnadas tienen un impacto desproporcional sobre un sector de la población: el gremio periodístico. Al realizar cobros injustificados por solicitudes de información, toda vez que, unos de los sujetos destinatarios de la norma podrían ser los periodistas, quienes tienen como función social la de buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico.
Cuestiones relativas a los efectos.
— Solicita que de ser tildadas de inconstitucionales las disposiciones normativas impugnadas, también se invaliden todas aquellas normas que estén relacionadas, y que en los efectos de la sentencia relativa se precisen efectos vinculatorios hacia el futuro al órgano legislativo del Estado de Tlaxcala para que se abstenga de legislar en el mismo sentido.
TERCERO. Registro y admisión de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó:(1)
— Formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, bajo el número de expediente 20/2019.
— Por razón de turno, designar al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo como instructor en el procedimiento.
Por su parte, mediante diverso acuerdo de esa misma fecha, el Ministro Instructor determinó:(2)
— Tener por presentada al promovente con la personalidad que se ostenta y admitir a trámite la acción hecha valer.
— Tener por designados autorizados y delegados, señalando domicilio para oír y recibir notificaciones y ofrecidas como prueba las documentales que señala.
— Dar vista a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala como órganos que, respectivamente, emitieron y promulgaron las normas impugnadas, a fin de que rindieran sus correspondientes informes.
— Requerir al Congreso del Estado, por conducto de quien legalmente lo representa, para que al rendir el informe solicitado envíe a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes legislativos de la norma impugnada.
— Requerir al Poder Ejecutivo del Estado que al rendir el informe solicitado envíe a este Alto Tribunal el ejemplar del Periódico Oficial del Estado en el que se publicó la norma controvertida.
— Dar vista a la Fiscalía General de la República para que formule pedimento.
CUARTO. Informe del Poder Legislativo de Tlaxcala. El Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, a través de la Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso de Tlaxcala, rindió su respectivo informe el cuatro de marzo de dos mil diecinueve,(3) el Ministro Instructor tuvo por presentado el informe mediante proveído de seis de marzo de dos mil diecinueve.
En el informe del Poder Legislativo se señaló, la actualización de la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria; en relación con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal; ya que argumentó que el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no cuenta con facultad alguna prevista en una norma general o reglamentaria para instar la presente acción de inconstitucionalidad, correspondiéndole en todo caso al Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales quien tiene la legitimación para realizar la impugnación de normas en materia de transparencia y acceso a la información pública.
Al dar contestación a los conceptos de invalidez, el Poder Legislativo, esencialmente, manifestó que deben declararse inatendibles e inoperantes los conceptos vertidos por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ya que es obligación de los ciudadanos contribuir de manera equitativa y proporcional con el gasto público del Estado a través de las contribuciones que se encuentren establecidas en la Ley, las cuales deben ser pagadas por las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista en la norma, de ahí que, resulta que el precepto impugnado contiene una contribución de los denominados derechos y no así un impuesto.
Refiere que ello es así, porque el derecho de alumbrado público se trata de un servicio con carácter universal dirigido a los habitantes del Municipio, toda vez que es una especie de contribución que tiene su origen en la recepción por parte de todos los particulares derivada de una actividad del Municipio, por la cual, se genera una obligación de pago.
Así, al quedar fijada la base imponible para calcular la contribución correspondiente al pago del derecho de alumbrado público, conforme al costo global generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público (Municipio), se trata de un derecho y no de un impuesto.
Lo anterior se sostiene, pues los artículos impugnados establecen que la tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será la que resulte de dividir el costo generado en el Municipio por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad; de ahí que, la base del tributo está relacionada con un hecho imponible que sí responde a una actividad del ente público, a saber, la prestación del servicio señalado.
Así, se establece que el pago de la contribución se calcula con referencia a la base, por lo que, el pago se liquidará dividiendo el costo global del servicio de alumbrado público entre el número de usuarios referidos.
Finalmente señala que, contrario a lo que aduce la accionante, no se invade la esfera de atribuciones de la Federación prevista en el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5, inciso a) y 115, fracciones III y IV de la Constitución Federal, pues como ya se ha expuesto, las porciones normativas controvertidas no imponen un tributo a la energía eléctrica, sino un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público que realiza el Municipio, extremo que fija la competencia a favor de la legislatura local para regular esa figura recaudatoria.
Explica que si bien existen criterios definidos por este Alto Tribunal, sobre la inconstitucionalidad del derecho de alumbrado público, lo cierto es que fueron emitidos respecto de normas tributarias que establecían su cálculo con base en el consumo de energía eléctrica de cada uno de los habitantes, lo que en la especie no acontece, pues de la lectura de las porciones normativas controvertidas, se desprende que la base es el costo general por la prestación del servicio de alumbrado público en el Municipio, a efecto de obtener la tarifa (importe) que se traduce en el resultado de dividir el monto correspondiente a la base (costo global del servicio) entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad.
A efecto de corroborar su dicho cita lo resuelto por el Tribunal Pleno, en sesión de veinticinco de junio de dos mil siete, en la acción de inconstitucionalidad 15/2007.
QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo de Tlaxcala. El Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, a través del Consejero Jurídico y Representante Legal del Gobernador del Estado de Tlaxcala, rindió el respectivo informe, en el que envío cinco ejemplares del Periódico Oficial del Estado en el que se publicaron las normas controvertidas.(4)
En el informe referente, únicamente hizo valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria, en relación con el artículo 105, fracción II, inciso g) de la Constitución Federal al considerar que el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no tiene legitimidad para impugnar cualquier norma, sino solamente las relacionadas con el desarrollo de sus atribuciones en materia de derechos humanos pero no la reclamación por violación a los principios en materia tributaria, es decir, no tiene atribución para impugnar o combatir temas de impuestos y contribuciones, tal y como se actualiza en la presente acción de inconstitucionalidad.
Mediante proveído de veintidós de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por presentado el informe y, por desahogados los requerimientos que le fueron formulados en el proveído de treinta y uno de enero de dos mil diecinueve.(5)
SEXTO. Alegatos y cierre de instrucción. Por escrito presentado el cuatro de abril de dos mil diecinueve, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través del Delegado que designó, formuló alegatos; los cuales fueron acordados mediante proveído de ocho de abril siguiente.
Asimismo, una vez que fueron recibidos los informes y alegatos de las partes, en ese mismo proveído, se decretó el cierre de instrucción, a efecto de elaborar el proyecto de resolución respectivo.(6)
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 fracción I y 11 fracción V, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que, la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos plantea la posible vulneración a diversos principios constitucionales por parte de las leyes municipales discutidas, aprobadas y promulgadas por los poderes ejecutivo y legislativo locales.
SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada en el correspondiente medio oficial. Asimismo, señala que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
Como se precisó en el considerando anterior, en la acción de inconstitucionalidad cuyo estudio nos ocupase impugnan disposiciones de la Ley de Ingresos de los Municipios de Chiautempan, Ixtacuixtla de Mariano Matamoros, Tepetitla de Lardizábal, Huamantla, Santa Cruz y Quilehtla, todos del Estado de Tlaxcala, publicadas en el Periódico Oficial de esa entidad, mediante decretos 52, 59, 62, 66 y 67, respectivamente, el viernes veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho.
En consecuencia, el plazo de treinta días naturales para promover la acción inició el sábado veintinueve de diciembre de dos mil dieciocho y concluyó el domingo veintisiete de enero de dos mil diecinueve.
Así, atendiendo a que el último día del plazo fue inhábil, y la acción de inconstitucionalidad fue presentada el primer día hábil siguiente; esto fue el lunes veintiocho de enero de dos mil diecinueve ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe estimarse que resulta oportuna.(7)
TERCERO. Legitimación. A continuación, se procede a analizar la legitimación del promovente, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.
En lo que interesa, el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal(8) dispone, sustancialmente, que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos tiene legitimación para instar acción de inconstitucionalidad en contra de, entre otras, normas emitidas por las legislaturas estatales, cuando se alegue la transgresión de los derechos humanos consagrados en la propia Carta Magna y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
En este sentido, en términos de los artículos 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y 18 de su Reglamento Interno, corresponde al Presidente de la referida Comisión su representación legal, por lo que, si quien suscribe el escrito inicial de la presente acción es Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo por parte del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, dicho funcionario está facultado para promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales como ocurre en la especie.
En efecto, en el caso se plantea la incompatibilidad de las Leyes de Ingresos correspondientes a diversos municipios del Estado de Tlaxcala con la Constitución General y tratados internacionales, por estimar que se violan los derechos a la seguridad jurídica, legalidad, igualdad, de acceso a la información, la obligación del Estado de respetar, promover, proteger y garantizar derechos humanos, así como los principios de proporcionalidad en materia fiscal y de gratuidad en el acceso a la información.
Aunado a ello, si se tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es un análisis en abstracto, inclusive previo a la aplicación de las normas correspondientes, es inconcuso que tratándose de normas respecto de las que se alega invasión competencial de una autoridad legislativa local a una federal en materia contributiva, tales cuestiones son justiciables a través de este medio de defensa, en tanto las normas emitidas por autoridades incompetentes podrían implicar, desde luego, violación al artículo 16 constitucional respecto a los requisitos que las autoridades deben observar en relación con los actos de molestia que generan en particulares, dentro de los que se encuentra la competencia para ejecutarlos, legalidad y seguridad jurídica.(9)
No desvirtúa la conclusión anterior lo hecho valer por las autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas, en sus respectivos informes, a saber, el Congreso del Estado señala que el accionante carece de legitimación procesal para impugnar normas de carácter tributario, así como aquéllas que guarden relación con el derecho de acceso a la información pública, pues el órgano competente para ello es el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales o su equivalente en el Estado de Tlaxcala; de igual forma el Ejecutivo del Estado afirma que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está legitimada únicamente para impugnar normas relacionadas con el desarrollo de sus atribuciones en materia de derechos humanos, pero no las relacionadas con una violación a los principios en materia tributaria, previstos en el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna.
No obstante, el artículo 105, fracción II, inciso g) constitucional establece únicamente como condición de procedencia de la acción de inconstitucionalidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la denuncia de inconstitucionalidad de leyes federales o locales que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y tratados internacionales de los que México sea parte, sin que establezca otra condición, por lo que, como se adelantó, dicha Comisión sí está legitimada para impugnar normas de carácter tributario o de transparencia y acceso a la información, mientras se alegue la violación a un derecho humano, como en el caso acontece.(10)
Debe desestimarse también el argumento del Congreso local en el sentido de que la accionante no señala las razones por las que se vulneraría el derecho al mínimo vital, toda vez que, como se advierte de la demanda, no se adujo vulneración a ese derecho.
CUARTO. Causas de improcedencia. El Titular del Poder Ejecutivo así como el Poder Legislativo del Gobierno del Estado de Tlaxcala hicieron valer como única causa de improcedencia, la consistente en que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no cuenta con facultad alguna prevista en una norma legal o reglamentaria para instar la presente acción de inconstitucionalidad, tal y como se precisó en los resultandos Cuarto y Quinto de la presente acción.
Sin embargo, tal planteamiento ya fue abordado en el considerando que antecede, al determinarse que dicho Organismo a través de su Presidente, sí tiene legitimación suficiente para promover la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que debe desestimarse lo argumentado por los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala.
QUINTO. Análisis del primer concepto de invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea en su primer concepto de invalidez, en esencia, que las contribuciones respecto al cobro del servicio de alumbrado público previstas en los artículos impugnados no tienen el carácter de derechos, sino de impuestos que gravan el consumo de energía eléctrica, lo cual implica una vulneración a los derechos de seguridad jurídica, legalidad y al principio de proporcionalidad que rige en materia fiscal.
Refiere que ello es así, pues si bien los preceptos señalan que se cobrará un “derecho” cuyo hecho imponible lo constituye el servicio de alumbrado público, su base gravable es el consumo total de energía eléctrica por parte de los contribuyentes, lo que no guarda congruencia con el objeto toda vez que el costo para el Municipio para brindar ese servicio no tiene relación alguna con el consumo individual de los usuarios.
Señala que si bien el artículo 115 de la Constitución General establece que el municipio tendrá a su cargo el servicio público de alumbrado público, así como la capacidad de recaudar contribuciones relacionadas con los servicios que le corresponde brindar, ello no implica una habilitación constitucional a los Estados para establecer contribuciones municipales sobre el consumo de energía eléctrica y, en todo caso, tal precepto debe interpretarse armónicamente con el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5º, inciso a) constitucional, que otorga esa facultad al Congreso de la Unión.