SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 72/2019
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
PONENTE: MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA
COTEJÓ
SECRETARIA: JAQUELINE SÁENZ ANDUJO
Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al trece de abril de dos mil veintiuno, emite la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 72/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México, en su integridad, así como del Decreto por el que se modificaron los artículos 26, 27 y 32 de la misma ley, ambos publicados en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el siete de junio de dos mil diecinueve.
I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA
1. Presentación de la demanda. El ocho de julio de dos mil diecinueve, por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Raúl González Pérez, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los decretos publicados en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el siete de junio de dos mil diecinueve que se refieren a continuación:
a) El Decreto por el que se abroga la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México y se expide la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México.
b) El Decreto por el que se modifica los artículos 26, 27 y 32 del Decreto por el que se expide la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México y se abroga la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México, del veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
2. Preceptos violados. Se señalaron como preceptos violados los artículos 1°; 4°, 14, 16 y 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de ahora en adelante la “Constitución Federal”); los artículos 1, 2, 9 y 19 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los artículos 3 y 37 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
3. Conceptos de invalidez. La Comisión accionante expuso los siguientes razonamientos en sus conceptos de invalidez.(1)
PRIMERO. El Decreto por el cual se expidió la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México transgrede el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad reconocidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque fue expedida por una autoridad que no se encuentra habilitada constitucionalmente para ello
a) A partir de la reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero de dos mil diecisiete, el Poder Reformador facultó al Congreso Federal para emitir una ley general que previera las bases y principios que deberán observar todos los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, en materia de justicia cívica(2).
b) Esto quiere decir que, al hacer depender la entrada en vigor de todo el entramado normativo
constitucional a la entrada en vigor de la ley general, el ajuste y adecuación de las normas tanto federales como locales correspondientes, debe hacerse en tanto este sistema constitucional efectivamente haya entrado en vigor, y esto sólo ocurrirá hasta que la ley general(3) a que se refiere el artículo séptimo transitorio tenga plena vigencia.
c) Bajo esta tesitura, resulta evidente que, a pesar de que el legislador local se encuentra facultado para legislar en materia de justicia cívica, lo cierto es que esa potestad solamente podrá ser ejercida una vez que el Congreso haya emitido la ley general en la materia. Por tanto, al carecer de competencia el legislador de la Ciudad de México, y habiendo emitido la Ley de Cultura Cívica para esa entidad federativa, se constituye una vulneración al derecho humano de seguridad jurídica y al principio de legalidad. Lo anterior es así, ya que todo actuar de las autoridades, incluso las legislativas, debe tener sustento constitucional, de lo contrario, se daría pauta a la plena arbitrariedad de los poderes.
SEGUNDO. Los artículos impugnados al imponer infracciones por vejar o maltratar física o verbalmente a una persona, producir ruidos por cualquier medio, usar el espacio público sin autorización, solicitar servicios que constituyan falsas llamadas y por alterar el orden implican una indeterminación en las conductas susceptibles de ser sancionadas, vulnerando el derecho de seguridad jurídica reconocido en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal
d) Las normas impugnadas contienen una descripción imprecisa de la conducta antijurídica y por tanto implican una indeterminación en las conductas susceptibles de ser sancionadas, vulnerando el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad. Para ello, el argumento se estructura en dos partes; con un primer apartado exponiendo los alcances del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, y un segundo apartado, analizando las disposiciones normativas que se impugnan de forma específica, al resultar enunciados normativos que no acotan el ámbito sancionador de la autoridad.
e) El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, previstos en los artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental, proscriben la discrecionalidad y arbitrariedad en todos los casos en que el Estado realice actuaciones que le corresponden, constituyendo un límite al actuar de todo el Estado Mexicano. Ahora, este espectro de protección no se acota solamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de llevar a cabo dicho empleo normativo, sino que estos derechos se hacen extensivos al legislador como creador de éstas, quien se encuentra obligado a encauzar el producto de su labor legislativa de acuerdo con los mandatos constitucionales, a fin de que se establezcan los elementos mínimos para que se evite incurrir en arbitrariedades.
f) Debe precisarse, entonces, que el artículo 14 constitucional, que consagra el derecho de exacta aplicación de la ley en materia punitiva, también contiene inmersa la obligación hacia el poder legislativo de emitir normas claras, precisas y exactas respecto a la conducta reprochable, así como la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito, constituyéndose así un mandato de taxatividad en beneficio del destinatario de la norma. Si bien el principio de taxatividad ha sido desarrollado principalmente en el derecho penal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que los principios aplicables en materia penal también lo son en materia de derecho administrativo sancionador, por lo que también se vuelve exigible en esta área del derecho que la descripción típica de las conductas reprochables no resulte vagas, imprecisas, abiertas o amplias.
2.1 Inconstitucionalidad de las normas que establecen sanciones por vejar, maltratar verbalmente y por realizar actos que puedan generar temor o pánico colectivos
g) El artículo 26, fracción I, en la porción normativa “o verbalmente”, de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México(4) no permite a las personas tener conocimiento suficiente de las conductas que podrían ser objeto de sanción en caso de exteriorizar una manifestación o idea que pudiera constituir una presunta vejación o maltrato verbal. Así, las normas controvertidas autorizan que, bajo categorías ambiguas y subjetivas, cualquier acto sea susceptible de una sanción ante el Juez Cívico de la Ciudad de México, esto si es calificado como ofensivo o molesto para cualquier persona de la sociedad, permitiendo a la autoridad cívica competente determinar discrecionalmente las hipótesis en las cuales el sujeto es acreedor a la imposición de una sanción.
h) Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que las expresiones que están excluidas de protección constitucional son aquellas absolutamente vejatorias
estableciendo que, si bien la Constitución no reconoce el derecho al insulto, tampoco veda expresiones que puedan resultar indecentes o contrarias a las creencias y posturas mayoritarias.(5) También se tiene que en al amparo directo en revisión 2255/2015 el Pleno de la Corte determinó que, si el empleo de vocablos vagos e imprecisos en las normas punitivas resultan insuficientes para limitar razonablemente el conjunto de conductas que actualizan el tipo, tales enunciados normativos generan incertidumbre y confusión en los destinatarios de la norma.
i) De lo anterior se tiene que el legislador local debió de referir de manera acotada qué es lo que debe entenderse por vejar o maltratar verbalmente a una persona, delimitando los alcances de la norma sancionadora, evitando la discreción de los operadores jurídicos al dotar de contenido a la misma.
j) Adicionalmente, el artículo 28, fracción IX, en la porción normativa “o que puedan producir”(6), el numeral establece una sanción por hechos futuros de realización incierta que no tienen impacto en el mundo fáctico, siendo que, si bien la misma norma ya sanciona las conductas que tienen como resultado la producción del temor o pánico colectivas, la disposición también pretende sancionar acciones que puedan producir estas reacciones sin que lleguen efectivamente a hacerlo. En estas circunstancias, dicha norma no dota de seguridad jurídica al establecer un amplio margen de apreciación, deviniendo inconstitucional.
2.2 Inconstitucionalidad de las normas que establecen sanciones por la producción de ruidos
k) El artículo 27, fracción III de la Ley de mérito(7), que indica como infracción contra la tranquilidad la producción de ruidos por cualquier medio que “notoriamente atenten contra la tranquilidad de las personas o representen un posible riesgo para la salud”, implica necesariamente una evaluación subjetiva con un espectro de aplicación muy amplio que podría redundar en la afectación de un gran abanico de derechos como la libre manifestación de ideas, permitiendo ser utilizada incluso para reprimir una protesta social.
l) En efecto, el legislador de la Ciudad de México debió establecer parámetros objetivos que permitieran a los operadores determinar qué tipos de ruidos pueden resultar molestos o causar daño a la salud de los terceros; como, por ejemplo, una escala de decibeles para medir la potencia de los sonidos, y con base en dichos parámetros identificar objetivamente aquellos que causen las afectaciones señaladas. Al no hacerlo así, dicha norma provoca incertidumbre en los gobernados al resultar imposible conocer el objeto preciso de la prohibición.
2.3 Inconstitucionalidad de la norma que sanciona el uso del espacio público
m) El artículo 28, fracción III, de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México(8), que establece como infracción en contra de la seguridad ciudadana usar el espacio público sin contar con autorización que se requiera para ello, resulta contrario al derecho de seguridad jurídica y del principio de legalidad, puesto que la conducta sancionable es muy amplia, ya que el uso del espacio público implica una multiplicidad de actividades que no requieren necesariamente de una autorización.
n) Así, atendiendo a la definición que de espacio público ofrece la ley impugnada(9), se da pauta a la discrecionalidad de la autoridad administrativa que determinará cuando se actualiza la hipótesis legal y que deja en incertidumbre a los usuarios de dichos espacios que, por definición, son de uso común, ya que tampoco tendrán la seguridad de saber qué usos del espacio público ameritan un permiso para evitar ser sancionados.
2.4 Inconstitucionalidad de la norma que sanciona por alterar el orden
o) En un sentido similar a la anterior disposición analizada va la porción normativa “Alterar el orden” de la fracción X del artículo 28 de la ley controvertida(10), ya que constituye como infracción que las personas realicen conductas que alteren el orden, lo que tampoco permite que los sujetos tengan conocimiento suficiente de cuáles son las conductas que serán sancionadas por las autoridades.
p) Esto es así, dado que el concepto de “orden” es abstracto e indefinido por la norma, así como atendiendo a su mutabilidad y cambio constante desde una perspectiva social, su determinación no puede ser exclusivamente valorativa, ni atender a los criterios de un grupo, sino que debe de quedar plenamente establecida la medida y alcance de los mismos, para poder ser susceptible
de construir restricciones legítimas.
q) Por lo tanto, referida porción normativa, al contener un término susceptible de valoraciones subjetivas, deja al arbitrio de la autoridad la determinación de la conducta sancionable, esto en una clara contravención al principio de legalidad y el derecho de seguridad jurídica de las personas.
2.5 Inconstitucionalidad de la norma que sanciona a las personas que no necesariamente cometieron un ilícito
r) El artículo 28, fracción IX, de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México(11) sanciona al titular o al poseedor de la línea telefónica desde el que se realicen llamadas o solicitudes de servicios de emergencia con fines ociosos que distraigan la prestación de los mismos, que constituyan falsas alarmas de siniestros o que puedan producir o produzcan temor o pánico colectivos.
s) Al respecto, es necesario tomar en cuenta el criterio adoptado por el Pleno de la Corte al resolver la contradicción de tesis 200/2013, en el que se sostuvo la obligación de interpretar el principio de presunción de inocencia de un modo sistemático a fin de realizar una mejor impartición de justicia. En ese sentido, se tiene que el precepto impugnado resulta efectivamente contrario a este principio, al sancionar al titular de la línea telefónica desde donde se realizó una falsa solicitud de servicios, sólo por su carácter, sin que se tenga plena seguridad de su responsabilidad,
TERCERO. El artículo 53, párrafo segundo, de la ley impugnada, vulnera el principio de interés superior de la niñez y el derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral, al prever la posibilidad de detener a los niños, niñas y adolescentes por el tiempo de dos hasta seis horas de forma injustificada, lo cual transgrede lo dispuesto en el artículo 37, inciso b), de la Convención de los Derechos del Niño
t) El artículo 53 de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México(12) prevé la posibilidad de retener a un menor de edad por un lapso desde dos y hasta por seis horas sin contar con la debida asesoría, asistencia y representación que permita la salvaguarda del interés superior de la niñez, toda vez que se les deja durante ese plazo en estado de incertidumbre.
u) Al respecto, resulta necesario destacar el reconocimiento que el Estado Mexicano ha hecho de los derechos y principios de la niñez y adolescencia. Conforme al artículo 4, párrafo noveno, de la Norma Fundamental(13); el artículo 3, numeral 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño(14) y los artículos 1, fracción II, y 2, párrafos segundo y tercero, de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes(15), se tiene que el principio del interés superior de la niñez debe erigirse como eje central en el actuar de todas las autoridades del Estado cuando se involucren a menores de edad, volviendo imperioso el que las autoridades les aseguren y garanticen en todos los asuntos, decisiones y políticas públicas que los involucren el disfrute y goce de todos sus derechos.
v) En este sentido, el principio de interés superior de los menores de edad implica que la protección de sus derechos deba realizarse por las autoridades a través de medidas reforzadas o agravadas. Estas consideraciones fueron recogidas dentro del criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte “INTERÉS SUPERIOR DE LOS MENORES DE EDAD. NECESIDAD DE UN ESCRUTINIO ESTRICTO CUANDO SE AFECTEN SUS INTERESES”(16), en el que se estableció un escrutinio más estricto en relación con la necesidad y proporcionalidad de las medidas que pudieran afectar los intereses de los niños, niñas y adolescentes, y la forma en que deben armonizarse para que dicha medida sea una herramienta útil y garantice el bienestar integral de los menores de edad en todo momento.
w) El Poder Legislativo de la Ciudad de México no observó los lineamientos convencionales del artículo 37, inciso b), de la Convención de los Derechos del Niño(17), en el que se advierte que la detención de menores de edad se realizará de conformidad con la ley, utilizándose únicamente como medida de último recurso y durante el periodo más breve que proceda.
x) Primeramente, se tiene que el legislador fue omiso en tomar en cuenta el interés superior de la niñez al crear y emitir el precepto controvertido, atendiendo al desarrollo integral que debe procurar el Estado para los menores de edad, pues la norma permite, en primer término, la detención de niños, niñas y adolescentes que sean considerados infractores por un plazo, como regla general de dos horas, los cuales se podrán prorrogar por cuatro horas más.
y) Asimismo, el precepto convencional referido se ve vulnerado ya que si bien este dicta que las detenciones se realizarán con arreglo a la ley, precisamente, se tiene que el artículo 85 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes(18) -ley que, por mandato constitucional, establece los parámetros generales para garantizar el pleno goce y ejercicio de derechos humanos de los menores de edad- prevé la prohibición de retención o privación de la libertad de niños y niñas por la comisión de delitos y la subsecuente obligación de dar aviso a la Procuraduría de Protección competente de manera inmediata. Se precisa que la interpretación de esta norma general debe ser armónica y extensiva al ámbito administrativo, sobre todo, cuando se permite la retención de niñas, niños y adolescentes por la posible comisión de una falta administrativa.
z) Por último, la norma controvertida dispone que la detención es una regla general, sin establecer los casos especiales o gravosos en los que proceda la detención o retención de menores, lo cual demuestra el incumplimiento del estándar convencional que prescribe que la detención será una medida de último recurso de aplicación frente a las infracciones que pudieran cometer los menores de edad.
aa) No resulta un impedimento para todo lo anterior el hecho de que la ley controvertida no se refiera a delitos, sino a faltas administrativas, pues, al verse inmiscuida efectivamente dentro del derecho administrativo sancionador, le son aplicables los principios y máximas que rigen al derecho penal, toda vez que ambas son una manifestación del ius puniendi estatal. (19)
4. Admisión y trámite. Recibida la acción de inconstitucionalidad, mediante acuerdo de nueve de julio de dos mil diecinueve, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por interpuesta la demanda y la registró bajo el número de expediente 72/2019, designando como instructor del asunto al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
5. En esa misma fecha, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Ciudad de México para que rindieran su informe dentro del plazo de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surtiera efectos la notificación del citado acuerdo. Asimismo, requirió a esos poderes enviar copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas, así como de los ejemplares de la Gaceta Oficial de la entidad donde conste su publicación respectiva. Por último, ordenó dar vista al Fiscalía General de la República para la formulación del pedimento correspondiente, así como a la Consejería del Gobierno Federal para que manifestara lo que a su esfera competencial convenía.
6. En relación con las opiniones e informes de las autoridades demandadas, se advierte lo siguiente.
7. Informe del Poder Ejecutivo de la Ciudad de México. A través de escrito recibido el nueve de septiembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Jefa de Gobierno de la Ciudad de México dio contestación a la demanda y expresó los siguientes razonamientos:(20)
Sobre el primer concepto de invalidez relativo a la falta de habilitación constitucional para emitir la norma
a) La Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México no vulnera de ninguna forma los artículos 14, 16 y 73, fracción XXIX-Z, de nuestra Carta Magna, ya que dicho cuerpo normativo versa sobre justicia cívica e itinerante cuya facultad de regularla se encuentra conferida a cada una de las entidades federativas de forma residual, siendo así que la falta de expedición de la Ley General de la materia no inhibe la posibilidad de que los congresos de las entidades federativas legislen sobre ésta, al no existir disposición constitucional alguna que establezca la prohibición de legislar en tanto no se emita la ley general respectiva.
b) Resulta inaplicable la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 58/2016, al ser casos totalmente distintos, puesto que los artículos transitorios de la reforma realizada al artículo 73, fracción XXIX-Z, de nuestra Carta Magna(21) no establecen una mecánica transicional entre los sistemas federales y locales en la materia, ni establece como requisito sine qua non la emisión por parte del Congreso de la Unión de la ley general correspondiente, resultando incondicionada la facultad del Congreso local a la expedición de dicha ley.
c) Se precisa que, a efecto de no vulnerar los derechos fundamentales de los habitantes de la Ciudad de México a través de un vacío legal que genera incertidumbre jurídica, se emitió y promulgó la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México, lo anterior, dado que el Congreso de
la Unión no dio cumplimiento en el término constitucional concedido para la emisión de la ley general relativa.
d) En consecuencia, cuando el Congreso de la Unión emita la ley general de la materia, las legislaciones locales se encontrarán obligadas a respetar los principios, las bases y los mecanismos de acceso a la justicia cívica que ésta establezca, esto sin que sea obstáculo para que la legislatura local haya legislado sobre el tema y el ejecutivo promulgado el decreto por el que se expide la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México.
Sobre el segundo concepto de invalidez, relativo a la violación al principio de seguridad jurídica y legalidad en su vertiente de taxatividad
e) Resulta infundado el argumento, puesto que, como ha resuelto la Primera Sala de la Suprema Corte, una disposición normativa no necesariamente es inconstitucional si el legislador no define cada vocablo o locución que utiliza, obligando el mandato de taxatividad al legislador solamente a elaborar una determinación suficiente y no a la mayor precisión imaginable. Así, la taxatividad requiere que los textos legales que contienen normas que tipifican una determinada conducta únicamente describan con suficiente precisión qué conductas están prohibidas y qué sanciones se impondrán a quienes incurran.
f) Adicionalmente, resulta indispensable remarcar que la aplicación del principio de taxatividad debe atenderse al contexto en el cual la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México se desenvuelve, así como a sus destinatarios, recalcando que, precisamente, la referida ley tiene como objeto establecer tan sólo reglas mínimas de comportamiento cívico que permitan garantizar la sana convivencia, el respeto a las personas, a los bienes públicos y privados, así como fomentar la cultura de la legalidad y de la paz. Asimismo, el referido ordenamiento tiene como fin favorecer la convivencia entre los habitantes, establecer la corresponsabilidad entre éstos y las autoridades; máxime que reconoce la capacidad de los habitantes de la ciudad,
g) Dicho lo anterior, para analizar el grado de suficiencia en la claridad y precisión de una expresión, no debe tenerse en cuenta sólo el texto de la ley, sino otros medios como la gramática, el contraste en relación con otras expresiones contenidas en la misma disposición, el contexto en el que se desenvuelven las normas y sus posibles destinarios. Lo anterior se ve consolidado con el criterio jurisprudencial de la Primera Sala de la Suprema Corte “TAXATIVIDAD EN MATERIA PENAL. SOLO OBLIGA AL LEGISLADOR A UNA DETERMINACIÓN SUFICIENTE DE LOS CONCEPTOS CONTENIDOS EN LAS NORMAS PENALES Y NO A LA MAYOR PRECISIÓN IMAGINABLE”(22).
Sobre el tercer concepto de invalidez
h) Resulta infundado el concepto de invalidez en el que la Comisión Nacional reclama que la norma impugnada “prevé la posibilidad de retener a un menor de edad por un lapso de dos y hasta por seis horas, sin contar con la debida asesoría, asistencia y representación que permita la salvaguarda del interés superior de la niñez, toda vez que se les deja durante ese plazo en un estado de incertidumbre”.
i) Lo anterior es así, dado que el legislador local sí atendió dicho principio al elaborar el artículo 53 de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México, ya que, contrario de lo manifestado por la accionante, tal disposición normativa no hace referencia a niños, sino a adolescentes, entendidos éstos como “las personas cuya edad se encuentran comprendidas entre los doce años cumplidos y menos de dieciocho años” de edad, asimismo, en ningún momento señala que éste será retenido de alguna forma, y, en cambio, el legislador, con el fin de proteger a un adolescente que pudiera ser probable infractor, estableció obligaciones al juez cívico a propósito de evitar que el adolescente se encuentre en estado de incertidumbre, pues dejarlo abandonado en una situación de aparente peligro constituye una violación grave a sus derechos fundamentales:
i) Abstenerse de desarrollar la audiencia respectiva y de dictar resolución alguna si el adolescente no cuenta con la presencia de quien detenta la custodia o tutela, legal o de hecho.
ii) Deberá citar a quien detente la custodia o tutela, legal o de hecho, a efecto de no dejar en estado de indefensión al adolescente.
iii) Establece la obligación al juez cívico de cuidar del presunto infractor adolescente dentro
de la oficina del Juzgado a su cargo, en la sección de personas adolescentes.
iv) En caso de que quien detente la custodia o tutela, legal o de hecho, no asistiera, el Juez Cívico podrá nombrar a un representante de la Administración Pública de la Ciudad de México, quien podrá ser defensor de oficio para que lo asista y defienda.(23)
j) Resulta relevante referir que la adolescencia es un periodo de preparación en el que se incluyen transiciones hacia la independencia social y económica, así como la adquisición de aptitudes necesarias para establecer relaciones de adulto y asumir funciones como tal. También constituye una etapa de riesgos considerables, máxime cuando no se es completamente capaz de comprender la relación entre conducta y sus consecuencias, lo que lo hace vulnerable a la asunción de conductas de alto riesgo.
k) Por último, se resalta que la Ley de Cultura Cívica presenta sólo sanciones administrativas y no punitivas, como sí lo es la Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal, la cual, en su artículo 25 Bis, sí contempla la detención preventiva del adolescente como una medida cautelar, que deberá evitarse a circunstancias excepcionales, hasta por un plazo de seis meses. Por lo tanto, la Ley de Cultura de la Ciudad de México, así como el Decreto por el que se modificaron los artículos 26, 27 y 32 de la misma ley, no contravienen la Constitución Federal ni derecho fundamental alguno.
8. Informe del Poder Legislativo. El Poder Legislativo de la Ciudad de México, a través de la Presidenta de la Mesa Directiva del H. Congreso de la Ciudad de México, por escrito recibido el diez de septiembre de dos mil diecinueve, rindió informe argumentando lo que se detalla en seguida.(24)
a) Es cierta la existencia de la norma impugnada. De los antecedentes legislativos de la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México se advierte:
– El diez de abril de dos mil diecinueve fue presentada ante el Congreso de la Ciudad de México la iniciativa con proyecto de decreto por el cual se expide la Ley de Cultura Cívica.
– Con fecha de once de abril de dos mil diecinueve, fue turnada dicha iniciativa por parte de la Mesa Directiva de las Comisiones Unidad de Administración y Procuración de Justicia y de Participación Ciudadana para su análisis y dictamen.
– El catorce de mayo de dos mil diecinueve, las Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y Participación Ciudadana aprobaron el dictamen con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México y se abroga la Ley de Cultura Cívica del veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
– En sesión ordinaria de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve del Congreso de la Ciudad de México, la legislatura aprobó el dictamen con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México y se abroga la Ley de Cultura Cívica del veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete, en lo general y en lo particular. Presentado por las Comisiones Unidad de Administración y Procuración de Justicia y Participación Ciudadana.
– El día siete de junio de dos mil diecinueve se publicó en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el “DECRETO POR EL QUE SE ABROGA LA LEY DE CULTURA CÍVICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO Y SE EXPIDE LA LEY DE CULTURA CÍVICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO”.
Causales de improcedencia y sobreseimiento
b) Se manifiesta que en el caso se acredita la causal de improcedencia contenida en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(25), actualizándose con ello el sobreseimiento de la acción presentada contenida en la fracción II del artículo 20 de la referida ley(26).
c) El presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos carece de legitimación para interponerla, en virtud de que se está extralimitando en sus facultades al hacer valer presuntas violaciones a la Constitución Federal relativas con temas de división de poderes y ámbitos de competencia entre la Ciudad de México y la Federación, en concreto, entre las competencias del Congreso de la Unión y del Congreso de la Ciudad de México. Circunstancias que traspasan en
exceso lo dispuesto en la fracción II del artículo 105, inciso g), de la Constitución Federal(27), en el que prescribe que únicamente este Órgano Constitucional Autónomo está legitimado para interponer acciones de inconstitucionalidad cuando se vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
d) Así, la Comisión accionante no es un órgano encargado de vigilar en abstracto la vigencia del orden constitucional y no puede impugnar normas por posibles violaciones del texto de la Constitución Federal fuera del ámbito de los derechos humanos, cuestión que, en efecto, se encuentra en la lectura de los conceptos de invalidez en los que sostiene infundadamente que el Congreso de la Ciudad de México no cuenta con habilitación constitucional para legislar en materia de justicia cívica hasta en tanto el Congreso de la Unión emita la ley general de la materia.(28)
Contestación al primer concepto de invalidez
e) Resulta infundado el primer concepto de invalidez en el que se sostiene que el decreto por el cual se expidió la Ley de Cultura Cívica de la Ciudad de México transgrede el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad, al haber sido expedido por autoridad no habilitada constitucionalmente para ello, esto en relación con el artículo 73, fracción XXXIX-Z. Lo anterior, toda vez que parte de interpretaciones incorrectas del último precepto constitucional referido y de sus alcances.
f) Es preciso señalar que el artículo constitucional referido fue objeto de reforma, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el cinco de febrero de dos mil diecisiete y mediante la cual se creó una facultad concurrente, en este caso de justicia cívica e itinerante, donde la Federación a través del Congreso de la Unión emitirá una ley general que establecerá los principios y bases de la materia, los cuales serán objeto de adecuación normativa de las entidades federativas. Sin embargo, lo anterior no implica un límite a la competencia para expedir una ley de cultura cívica al Congreso de la Ciudad de México, ni que se supedite tal facultad al establecimiento de la ley general, pues de los transitorios de la referida reforma se establece únicamente el término de ciento ochenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del decreto mencionado para la expedición de la ley general del tema, evento que a la fecha no ha ocurrido.
g) En este sentido, no existe obligación expresa por parte del órgano de revisión constitucional que prohíba a la Ciudad de México a expedir una nueva ley de cultura cívica o en su caso ajustarla. De tal manera, como refieren los transitorios de la reforma constitucional, será hasta que se publiquen las leyes generales en la materia que las entidades federativas que se encontrarán obligadas a ajustar sus ordenamientos y no antes de tal publicación, por lo que no existe violación alguna al principio de división de poderes o transgresión directa a la Ley Fundamental. Lo anterior queda fortalecido con el criterio jurisprudencial del Pleno de la Corte de rubro “LEYES LOCALES EN MATERIAS CONCURRENTES. EN ELLAS SE PUEDEN AUMENTAR LAS PROHIBICIONES O LOS DEBERS IMPUESTOS POR LAS LEYES GENERALES”(29).
h) En adición, este tema ya fue abordado por sus señorías en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017, de los párrafos 298 a 312, cuando se verificó la constitucionalidad del tema de justicia cívica de la Constitución Política de la Ciudad de México. Al respecto, destacan las afirmaciones de la referida resolución en las que se señala que la ley general de la materia tan sólo será un referente normativo en el que se regularán los principios y bases de justicia cívica, mas no tiene la finalidad de distribuir competencias, que tal materia en esencia es propia del ordenamiento local y, finalmente, que un examen sobre la armonía de un mecanismo emitido por la Ciudad de México en esta materia, con la facultad exclusiva del Congreso se la Unión, sólo será posible cuando se emita la misma.
Contestación al segundo concepto de invalidez
i) El segundo concepto de invalidez planteado se divide en siete apartados, siguiendo la misma metodología que la Comisión Nacional, dando contestación a cada parte en los siguientes términos.
j) En la primera parte, que el actor identifica con la letra A, infundadamente, sostiene de manera
general que los artículos 26, fracción I, en la porción normativa “o verbalmente”; 27, fracción III; 28, fracciones III; IX, en las porciones normativas “o que puedan producir” y “la sanción correspondiente se aplicara al titular o poseedor de la línea telefónica desde la que se haya realizado la llamada”, y X, en la porción normativa “alterar el orden”, de la norma impugnada contienen una descripción imprecisa de la conducta antijurídica y, por lo tanto, implica una indeterminación en las conductas susceptibles de ser sancionadas, vulnerando el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad.
k) Dicho concepto de invalidez se torna infundado e insuficiente, pues en ningún momento se violentaron los principios de legalidad y seguridad jurídica en su vertiente de taxatividad, además de que dicha argumentación resulta sólo enunciativa, sin demostrar su inconstitucionalidad.
l) Contrario a lo señalado por la Comisión, los artículos impugnados no son ambiguos o imprecisos, respetándose el principio de taxatividad. Resulta relevante mencionar que dicho principio no implica que el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar el tipo penal o infracción administrativa, pues tal supuesto tornaría imposible la función legislativa. El principio de taxatividad no exige que, en una sociedad compleja, plural y altamente especializada, como la de hoy en día, los tipos penales o administrativos se configuren de tal manera que todos los gobernados tengan una comprensión absoluta de los mismos, ya que están dirigidos a cierto sector cuyas pautas de conducta son muy específicas.
m) Al respecto, se recalca el contenido de la tesis jurisprudencial de la Primera Sala de la Corte de rubro: “TAXATIVIDAD EN MATERIA PENAL. SOLO OBLIGA AL LEGISLADOR A UNA DETERMINACIÓN SUFICIENTE DE LOS CONCEPTOS CONTENIDOS EN LAS NORMAS PENALES Y NO A LA MAYOR PRECISIÓN IMAGINABLE”.(30)
n) En la letra B, del segundo concepto de invalidez el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene infundadamente que es inconstitucional la norma que establece sanciones por vejar, maltratar verbalmente y por cualquier acto que se pueda generar temor o pánico colectivos.
o) La porción del segundo concepto de invalidez, en el que se sostiene que la porción normativa del artículo 26, fracción I, “verbalmente” no permite a las personas tener conocimiento de las conductas que podrían ser objeto de sanción, resulta infundado.
p) La expresión “maltrato verbal” no violenta el principio de taxatividad, pues en realidad lo que hace es proteger la dignidad de todos los habitantes de la Ciudad de México en su aspecto psicológico. Es claro e incluso se ha reconocido por el sistema jurídico la existencia de “maltrato verbal”, que son todas las acusaciones, insultos, amenazas, críticas degradantes, órdenes agresivas que provocan a quien las recibe una alteración autocognitiva y autovalorativa que integran su autoestima o alteraciones en alguna esfera o área de la estructura psíquica de la persona.
q) El concepto de invalidez resulta infundado, al tener un fin constitucionalmente válido como es la protección de la dignidad de la persona. No se violenta el principio de taxatividad, ya que no implica que el legislador deba definir cada vocablo o locución utilizada al redactar el tipo penal y en este caso de justicia cívica.
r) Ahora bien, respecto al señalamiento de que la porción del artículo 28, fracción IX, de la ley impugnada, que indica “o pueda producir”, es presuntamente violatoria de la Constitución, se considera también infundado.
s) Esto es así dado, que el artículo en comento se encuentra en las infracciones que protegen la seguridad ciudadana, por lo que es precisamente en este contexto en el que debe interpretarse dicha norma, pues su objetivo es evitar conductas que atenten contra la seguridad de la ciudadanía, sancionando la acción de llamar o solicitar a los servicios públicos, con diversos fines que pueden ser falsas alarmas de siniestros, producir temor o pánico colectivos o que los puedan producir, por lo que no es una norma que carezca de delimitación, sino es clara su determinación en tres hipótesis normativas.
t) En la letra C, del segundo concepto de invalidez el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene, infundadamente, que son inconstitucionales las normas que establecen sanciones por producir ruidos falsos.
u) Este argumento resulta infundado, pues el artículo 27, fracción III, de la ley impugnada busca proteger a las personas de ruidos que atenten contra la tranquilidad o representen un posible riesgo a la salud. Los ruidos excesivos pueden producir afectaciones físicas y psicológicas en las personas, de no sancionar aquellos que superan los límites máximos permisibles en la Ciudad de México, se estaría permitiendo que las personas, como consecuencia del ruido, puedan sufrir presión arterial, modificación del ritmo cardíaco, tensión muscular, agudeza de visión, dolor de cabeza, silbidos de oídos, estrés, irritabilidad, trastorno de sueño y falta de atención, síntomas que según la medicina puede producir una exposición a un ruido excesivo.
v) Por otro lado, resulta falso que las autoridades actuarán con arbitrariedad al determinar qué conductas son sancionables y cuáles no, debido a que en la Ciudad de México el juez cívico al calificar una posible sanción deberá acatar lo que indica la “Norma Ambiental para el Distrito Federal, NADF-005-AMBT-2013, que establece las condiciones de medición y los límites máximos permisibles de emisiones sonoras, que deberán cumplir los responsables de fuentes emisoras ubicadas en el Distrito Federal”. En concreto, y según el artículo 9(31) de dicha disposición, el artículo impugnado se actualizará al rebasarse los límites máximos permisibles de emisiones sonoras que, son de sesenta y cinco decibeles durante el día y sesenta y dos en el horario nocturno.
w) En la letra D del segundo concepto de invalidez el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, sostiene infundadamente que es inconstitucional la norma que sanciones el uso del espacio público.
x) Tal argumento deviene infundado, ya que el artículo impugnado es muy claro en el alcance y contenido de la infracción que pretende sancionar. Resulta importante precisar que el espacio público está constituido por las calles, paseos, plazas, parques, jardines y demás lugares de encuentro de las personas, por lo que debe ser considerado un punto de convivencia que merece cuidado y preservación constante. Así, la norma impugnada resulta constitucional, toda vez busca garantizar el derecho de terceros mediante la protección y preservación del espacio público.
y) En la letra E del segundo concepto de invalidez, el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene infundadamente que es inconstitucional la norma que sanciona por alterar el orden.
z) Dicho argumento resulta infundado, al partir de una mala apreciación de la ley. En realidad, dicha norma busca proteger la seguridad ciudadana -en concreto, sancionar la alteración del orden en eventos o espectáculos públicos-, término que no es de valoración subjetiva, ni se deja al arbitrio de la autoridad. Al contrario, ha sido criterio de la Suprema Corte que corresponde al juzgador examinar su presencia en cada caso concreto, perfilándose como un concepto jurídico indeterminado de imposible definición cuyo contenido solo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar que prevalezcan en el momento en que se realice la valoración.
aa) En este sentido, para darle significado, el juzgador debe tener presentes las condiciones esenciales para el desarrollo armónico de la sociedad, es decir, las reglas mínimas de convivencia social; en la inteligencia de que la decisión que se tome en el caso específico no puede descansar en meras apreciaciones subjetivas, sino en elementos objetivos que traduzcan las preocupaciones fundamentales de la sociedad, siempre buscando no obstaculizar la eficacia de los derechos de terceros y encontrándose los juzgadores obligados a fundar y motivar su resolución.
bb) En la letra F del segundo concepto de invalidez, el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene infundadamente que es inconstitucional la norma que sanciona que no necesariamente cometieron un ilícito.
cc) El argumento es infundado, al partir de una mala apreciación del artículo 28, fracción IX, de la ley impugnada. Dicho artículo resulta constitucional, pues en ningún momento se violenta la presunción de inocencia del probable infractor. El hecho de que al titular de la línea se le dé inicio del procedimiento administrativo ante el juez cívico no conlleva que en automático se le sancione, toda vez que se debe de agotar el procedimiento contemplado en el título cuarto de la Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal a partir del artículo 47 que regula los derechos que tienen los probables infractores, que en su fracción II reconoce el derecho a la presunción de inocencia. (32),
Contestación al tercer concepto de invalidez
dd) Parte de una mala interpretación de la norma -y, por consecuencia resulta infundado- el
concepto de invalidez que señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la ley impugnada vulnera el principio de interés superior de la niñez y el derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral, al proveer la posibilidad de detener a los niños y niñas y adolescentes por el tiempo de dos hasta seis horas de forma injustificada.
ee) Primeramente, es clara la prohibición del arresto como sanción para una persona adolescente, a los que únicamente se les amonestará y se les hará saber las consecuencias jurídicas y sociales de su conducta. A su vez, es de resaltar cómo en el último párrafo del artículo 53 de la ley impugnada facultad el juez cívico para enviar de inmediato ante las autoridades competentes al adolescente que se encuentre en situación de riesgo, para que reciba la atención correspondiente, quedando garantizada su integridad salud e integridad física.
ff) Contrario a lo que sostiene la parte actora, con base en el respeto el interés superior del menor y la presunción de inocencia, se previó que los menores fueran representados por quienes, de acuerdo con la ley, ejerzan sobre ellos la patria potestad o tutela, esto en clara consonancia con los artículos 4, fracción XXXI, y 85, fracción IX, de la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de la Ciudad de México(33); de ahí la necesidad de citar a los representantes de éstos.
gg) Es relevante señalar que en ningún momento se le afecta algún derecho al adolescente durante el tiempo que espera la comparecencia de quien ejerce su patria potestad o tutela, puesto que el mismo se encuentra en un lugar aparte de las demás personas, identificado como la sección de personas adolescentes, tal y como lo expresa el artículo 114 de la norma impugnada(34).
hh) Sobre estas condiciones, se precisa que la medida legislativa contenida en el artículo impugnado resulta constitucional, pues tal logra pasar un escrutinio estricto en favor de los derechos de los adolescentes. Primeramente, se tiene que el tiempo en espera de que acuda quien ejerce la patria potestad o tutela del adolescente para iniciar el procedimiento cumple con una finalidad imperiosa desde el punto constitucional, pues tal condición garantiza la presunción de inocencia y los demás derechos de que disfruta el adolescente.
ii) En este sentido, se considera que la medida legislativa está estrechamente vinculada con la finalidad constitucionalmente imperiosa, pues el tiempo máximo de seis horas es para garantizar que el adolescente esté debidamente representado ante el juez cívico.
jj) Por último, tal medida resulta la menos restrictiva, esto al mostrarse como la más idónea, además de que en ningún momento se le afectan sus derechos al adolescente, ya que, durante seis horas, máximo, está garantizando su derecho a la alimentación, salud y desarrollo integral.
kk) En conclusión, la medida legislativa busca proteger los derechos de los adolescentes para que sean legalmente representados, por lo que debe desestimarse y declararse infundado el tercer concepto de invalidez planteado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
9. Por acuerdo de diez de septiembre de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo a los poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad rindiendo los informes solicitados. Además, se corrió traslado con los mismos a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. Asimismo, concedió el plazo a las partes para que, dentro de los cinco días hábiles siguientes, contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del presente acuerdo, formulen alegatos por escrito.
10. Cierre de la instrucción. Mediante acuerdo de primero de octubre de dos mil diecinueve(35), el Ministro instructor agregó al expediente los escritos presentados en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal por parte de la Directora General de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad de México(36) así como de los delegados del Poder Legislativo de la entidad(37) y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(38), en los que se formulaban alegatos.(39) Al haber transcurrido el plazo de cinco días hábiles concedido a las partes para la formulación de alegatos, se declaró cerrada la instrucción del asunto y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.(40)