SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 179/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
VISTO BUENO
SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO
SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticuatro de mayo de dos mil veintiuno.
VISTOS para resolver la acción de inconstitucionalidad 179/2020 y
RESULTANDO:
1. Primero. Presentación de la acción. Mediante escrito presentado el tres de agosto de dos mil veinte(1), la Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(2) promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y actos siguientes:
1.1. Poderes demandados:
| Órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas: |
| · congreso del estado de san luis potosí. |
| órgano ejecutivo que promulgó las normas generales impugnadas: |
| · gobernador constitucional del estado de san luis potosí. |
3. 1.2. Normas generales impugnadas.
| Ordenamiento | Artículos |
| · ley de educación del estado de san luis potosí, expedida mediante decreto 0675 publicado en el Periódico Oficial de la entidad, el catorce de mayo de dos mil veinte. | Capítulos VI “Educación Indígena” (artículos 38 a 40). Capítulo VIII “Educación Inclusiva” (artículos 43 a 47). |
4. Segundo. Artículos constitucionales e instrumentos internacionales que se estiman violados. La accionante estimó vulnerados los siguientes preceptos de orden constitucional y convencional:
| Instrumento Normativo | Artículos |
| Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. | – 1°, 2° y 3°. |
| Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. | – 4°, 5°, 6°, 7° y 8°. |
| Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. | – 1° y 4.3. |
5. Por cuanto se refiere a los derechos humanos que se estimaron vulnerados, se señalaron los siguientes:
· Derecho humano a la educación;
· Derecho a la consulta previa, libre, informada, de buena fe y culturalmente adecuada de los pueblos y
comunidades indígenas; y,
· Derecho a la consulta previa, estrecha y activa de las personas con discapacidad.
6. Tercero. registro, turno y admisión de la demanda. Mediante acuerdo de siete de agosto de dos mil veinte, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente con el número 179/2020 y determinó turnarlo al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para instruir el procedimiento respectivo.
7. Por diverso proveído de once de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, dio vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de San Luis Potosí, para que rindieran sus respectivos informes, a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde, y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal con la finalidad de que, si consideraba que la materia de la presente acción de inconstitucionalidad trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su representación correspondía.
8. Cuarto. Conceptos de invalidez. LaComisión Nacional de los Derechos Humanos, esencialmente, planteó en su demanda los siguientes argumentos:
| ÚNICO | ||
| LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS TRANSGREDEN EL DERECHO A LA CONSULTA DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD. |
A. DERECHO A LA CONSULTA INDÍGENA
1.- Contexto de los Pueblos y Comunidades Indígenas en San Luis Potosí
· De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en San Luis Potosí “el 23.2% de la población se identifica o auto reconoce como indígena. Además, aproximadamente un 10.0% de la población de dicha entidad federativa habla alguna lengua originaria, siendo las más habladas el náhuatl (54.72%) y huasteco (39.05%)”.
· Existe población indígena en el Estado de San Luis Potosí que, aunque no es cuantitativamente mayoritaria, ello no es óbice para que el Estado garantice los derechos humanos que tienen reconocidos constitucional y convencionalmente.
2.- Parámetro constitucional y convencional del derecho a la consulta indígena
· Se desarrolla el contenido y alcance del derecho a la consulta indígena, así como criterios sostenidos por este Alto Tribunal.
3.- Inconstitucionalidad de los capítulos de la ley impugnados por falta de consulta previa
· El Capítulo VI “Educación Indígena”,de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí, que se integra por los artículos 38 a 40, tiene un impacto significativo en la vida y entorno de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, toda vez que tendrá incidencia principalmente en el ejercicio a la educación de esos segmentos de la sociedad.
· Pese a que San Luis Potosí no tiene un gran número de habitantes indígenas en relación con su población total, es incuestionable que resultaba necesario e indispensable que el legislador estatal realizara la consulta indígena para conocer las inquietudes particulares de los pueblos y comunidades originarias y afromexicanas, para, de esta forma, hacerlos partícipes en la creación de las medidas legislativas en cuestión y así garantizar el respeto de todos y cada uno de sus derechos.
· Si bien las disposiciones que recoge la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí sobre personas indígenas y afromexicanas podrían considerarse como positivas, lo cierto es que el proceso que les dio origen no se apegó a los parámetros que exige una consulta previa en la materia.
B. DERECHO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD A SER CONSULTADAS
1.- Parámetro en materia de consulta a las personas con discapacidad
· Se cuestiona el Capítulo VIII de la Ley impugnada y se desarrolla el contenido y alcance del derecho a la consulta a las personas con discapacidad.
2.- Falta de consulta a las personas con discapacidad en la ley impugnada
· No existió consulta estrecha y participación activa a las personas con discapacidad, a través de sus representantes o con las asociaciones que fungen para tal efecto, toda vez que la ley impugnada contiene disposiciones que atañen a ese sector de la población.
C. CUESTIONES RELATIVAS A LOS EFECTOS
· La Comisión accionante solicita que, de ser tildados de inconstitucionales los preceptos combatidos, se extiendan los efectos a todas aquellas normas que estén relacionadas.
9. Quinto. Rendición de informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo local. Mediante sendos escritos recibidos el tres(3) y nueve(4) de septiembre de dos mil veinte, respectivamente, el Poder Legislativo de San Luis Potosí, a través del Presidente(5) de la Diputación Permanente, y el Poder Ejecutivo de la entidad, por conducto de su Consejero Jurídico(6), rindieron sus informes en el sentido de sostener la validez del decreto impugnado(7) y remitieron las constancias que les fueron solicitadas.
10. Dichos informes se tuvieron por rendidos, respectivamente, mediante acuerdos dictados por el Ministro instructor los días cuatro y diez de septiembre de dos mil veinte.
11. Sexto. Alegatos. La accionante y el Poder Legislativo local hicieron valer sus respectivos alegatos, los cuales se agregaron a los autos conforme a lo determinado en acuerdos dictados el veintiocho de septiembre y el quince de octubre de dos mil veinte(8). El Poder Ejecutivo de la entidad no formuló alegatos.
12. Séptimo. Cierre de instrucción. En proveído de doce de noviembre de dos mil veinte, el Ministro instructor determinó el cierre de instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
13. Primero. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la acción de inconstitucionalidad 179/2020, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, planteó la posible contradicción entre diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí(9), y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
14. Segundo. Oportunidad. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(10) dispone que, por regla general, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.
15. No obstante, en atención a la circunstancia extraordinaria ocasionada con motivo de la pandemia provocada por el virus SARS-CoV2, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020, a través de los cuales se declaró inhábil para dicho órgano jurisdiccional el periodo comprendido entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte, cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos del dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte.
16. Particularmente, en los artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, de los Acuerdos Generales 10/2020 y 12/2020, en los que se prorrogó la suspensión de plazos del primero de junio al treinta de junio y del primero de julio al quince de julio, se permitió la promoción electrónica de los escritos iniciales en los asuntos competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenando proseguir electrónicamente el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieran impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.
17. Las referidas decisiones plenarias se complementaron con el diverso Acuerdo General 8/2020, mediante el cual se establecieron las reglas para la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad; en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.
18. Bajo este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones de la Ley de Educación para el Estado de San Luis Potosí, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el jueves catorce de mayo de dos mil veinte, fecha en la que se encontraban suspendidas las labores de este Alto Tribunal. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió a partir del tres de agosto y hasta el uno de septiembre de dos mil veinte.
19. En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el día en que inició el plazo respectivo, se concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida oportunamente.
20. Tercero. Legitimación. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo legitimado para impugnar leyes expedidas por las legislaturas estatales que estime violatorias de derechos humanos.
21. Además, conforme a lo previsto en el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia, los promoventes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente estén facultados para ello.
22. Por su parte, el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(11) confiere al Presidente de dicho órgano la facultad de presentar acciones de inconstitucionalidad.
23. En el presente asunto, la demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, personalidad que acredita mediante el acuerdo de designación expedido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por el Senado de la República, suscrito por la Presidenta y el Secretario de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de dicho órgano legislativo.
24. Aunado a que impugna diversos preceptos de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí, expedida por el Poder Legislativo de esa entidad federativa, que establecen aspectos relacionados con la educación indígena e inclusiva, por estimarlos violatorios del derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas; así como de las personas con discapacidad.
25. Bajo tales consideraciones, es evidente que se actualiza la hipótesis de legitimación prevista en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el presente asunto fue promovido por un ente legitimado, a través de su debido representante y se plantea que las disposiciones impugnadas vulneran derechos humanos.
26. Cuarto. Causas de Improcedencia. En el caso, los Poderes demandados no hicieron valer ninguna causal de improcedencia ni este órgano judicial advierte alguna de oficio, por lo que se procede al estudio de los conceptos de invalidez planteados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
27. Quinto. Estudio de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene -esencialmente- que debe declararse la invalidez del Capítulo VI, denominado “Educación Indígena” (artículos 38 a 40), así como del diverso Capitulo VIII, denominado “Educación Inclusiva” (artículos 43 a 47) contenidos en el Título Segundo “Sistema Educativo Estatal”, de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí porque vulneran el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las personas con discapacidad, reconocidos en los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales(12) y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(13), en la medida en que las disposiciones normativas que los integran impactan significativamente a los pueblos y comunidades indígenas, además de que están estrechamente vinculadas con los derechos de las personas con discapacidad, al regular cuestiones relativas a la educación indígena e inclusiva.
28. Este Tribunal Pleno considera que son fundados los argumentos sostenidos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos con base en las consideraciones siguientes.
29. En relación con el derecho a la consulta, es criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que el hecho de que las medidas legislativas que incidan directamente en los derechos de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas de una entidad federativa puedan resultar benéficas para esos grupos no es justificación para omitir consultarles previamente a la toma de decisiones(14).
30. Al respecto, este Tribunal Pleno ha sostenido en reiteradas ocasiones que, independientemente del beneficio material que una medida legislativa o reglamentaria pueda generar en las condiciones de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, existe una obligación constitucional ineludible de consultar previamente a estos grupos cuando tales medidas puedan afectarles de manera directa.
31. Al resolver la controversia constitucional 32/2012(15), se sostuvo que los artículos 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo obligan a las autoridades mexicanas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas y tribales mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados y de buena fe a través de sus representantes cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.
32. En dicho precedente, se consideró que el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas se desprende de los postulados del artículo 2° constitucional, relativos a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia, así como a la igualdad y a la no discriminación, por lo que, a pesar de que la consulta indígena no estuviera prevista expresamente como parte del procedimiento legislativo, en términos del artículo 1° de la Constitución Federal, así como los artículos 6(16) y 7(17) del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, formaban parte del parámetro de regularidad constitucional, imponiendo por sí mismos toda una serie de obligaciones a las autoridades mexicanas, antes de tomar decisiones que pudieran afectar de manera directa a los grupos que protege el Convenio.
33. Por consiguiente, se concluyó que en los supuestos de una posible afectación directa a las comunidades indígenas que habitan en su territorio, las legislaturas locales se encuentran obligadas a prever una fase adicional en el procedimiento de creación de las leyes para consultar a los representantes de ese sector de la población.
34. Además, a la par del desarrollo de criterios específicos para evaluar la validez de las consultas a las comunidades indígenas y afromexicanas, se ha ido precisando, caso por caso, qué debe entenderse por “medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.
35. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015(18) se concluyó que, cuando el objeto de regulación de una legislación eran precisamente los derechos de personas que se rigen por sistemas normativos indígenas, era evidente que se trataba de leyes susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas.
36. Posteriormente, en la acción de inconstitucionalidad 31/2014(19) se consideró que las disposiciones impugnadas implicaban medidas legislativas que incidían en los mecanismos u organismos a través de los cuales las comunidades indígenas podían ejercer sus derechos de participación en las políticas públicas que afectaban a sus intereses.
37. Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 84/2016(20) se dijo que existía posibilidad de afectación directa en el sentido del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en virtud de que las leyes analizadas regulaban instituciones destinadas a atender las necesidades de educación superior de los pueblos y comunidades indígenas.
38. De lo anterior se advierte que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que las comunidades indígenas y afromexicanas deben ser consultadas conforme a los estándares del Convenio referido siempre que la norma general sea susceptible de afectar a estos grupos de manera especial y diferenciada frente al resto de la población(21).
39. Asimismo, el Tribunal Pleno ha reconocido que la afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas y tribales a los que alude el artículo 6 del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.
40. En la acción de inconstitucionalidad 151/2017(22) se declaró la invalidez de diversas normas cuyo propósito manifiesto era promover el rescate y la conservación de la cultura de un grupo indígena en una entidad federativa.
41. Asimismo, tanto en la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019(23), como en la acción de inconstitucionalidad 116/2019 y su acumulada 117/2019(24), se declaró la invalidez de disposiciones normativas porque no se consultaron de manera adecuada, a pesar de que tales normas abiertamente pretendían garantizar el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa a elegir dirigentes conforme a sus prácticas tradicionales.
42. Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 81/2018(25) se invalidaron, también por consulta deficiente, diversas disposiciones cuyo objetivo explícito era elevar la calidad de vida de los pueblos indígenas y las comunidades afromexicanas del Estado de Guerrero.
43. En dicho precedente, el Tribunal Pleno estimó que los procedimientos de consulta debían preservar las especificidades culturales y atender a las particularidades de cada caso según el objeto de la consulta, que si bien debían ser flexibles, lo cierto era que debían prever necesariamente algunas fases que, concatenadas, implicaran la observancia del derecho a la consulta y la materialización de los principios mínimos de ser previa, libre, informada, de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo y culturalmente adecuada, asimismo, se refirió que los procesos de consulta de medidas legislativas susceptibles de afectar a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas debían observar, como mínimo, las características y fases siguientes:
44. 1. Fase preconsultiva que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.
45. 2. Fase informativa de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.
46. 3. Fase de deliberación interna. En esta etapa -que resulta fundamental- los pueblos y comunidades indígenas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.
47. 4. Fase de diálogo entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas con la finalidad de generar acuerdos.
48. 5. Fase de decisión, comunicación de resultados y entrega de dictamen.
49. En estos casos, el Tribunal Pleno ha explicado que, para el efecto de determinar la invalidez de una norma general por vulnerar el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, no es relevante si la medida es benéfica para ellos a juicio del legislador(26), en tanto que la consulta representa una garantía del derecho a la autodeterminación de estos pueblos y comunidades, por lo que la afectación directa no podía tener una connotación exclusivamente negativa, sino que más bien se trataba de una acepción más amplia que abarca la generación de cualquier efecto diferenciado en la particular situación de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas a raíz de una decisión gubernamental, pues estimar que la afectación directa fuese sólo aquella que perjudicara a esos grupos bajo los estándares del legislador implicaría realizar un pronunciamiento a priori sobre la medida que no es compatible con el propósito del Convenio Internacional del Trabajo.
50. Lo anterior se reiteró en la acción de inconstitucionalidad 136/2020(27), en la que el Pleno de este Tribunal declaró la invalidez del Decreto número 460, por el que se adicionaron los artículos 13 bis y 272 bis, a la Ley número 483 de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dos de junio de dos mil veinte.
51. En ese sentido, con base en los precedentes resueltos por este Alto Tribunal, se concluye que la consulta indígena se atrinchera como un contenido constitucional que se erige como parámetro de control constitucional en dos vertientes, como derecho sustantivo cuya violación puede ser reclamada respecto de un contenido normativo, o bien, como requisito constitucional del procedimiento legislativo, en cuyo caso puede analizarse en acción de inconstitucionalidad como una violación al procedimiento legislativo.
52. Por su parte, en relación con el derecho a la consulta en materia de derechos de las personas con discapacidad, previsto en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(28), esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que también forma parte de las formalidades esenciales del procedimiento.
53. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2015(29), el Pleno determinó que la consulta previa en materia de derechos de personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo cuya exigencia se actualiza cuando las acciones estatales objeto de la propuesta incidan en los intereses y/o derechos de esos grupos.
54. En dicho asunto se sostuvo que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad involucra la sociedad civil y, más concretamente, a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad en las acciones estatales que incidan en esos grupos, ya que éstas tienen un impacto directo en la realidad al reunir información concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de personas con discapacidad, y colaboran para que la discapacidad sea vista como un tema fundamental de derechos humanos.
55. Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(30), el Pleno de este Tribunal Constitucional señaló que, como elementos mínimos para cumplir con la obligación establecida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, relativa a que las personas con discapacidad sean consultadas, su participación debe ser:
56. Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios, la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
57. Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, deben contar con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a los niños con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
58. Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendible de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
59. Aunado a ello, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
60. La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.
Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del proceso legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que los representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente, porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten con motivo de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
Transparente. Para lograr una participación eficaz, es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
61. Además, en el señalado precedente se puntualizó que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
62. De manera más reciente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 109/2016(31), este Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 367, fracción III, párrafo segundo, y 368 Bis del Código Civil del Estado de Chihuahua, publicados mediante Decreto 1447/2016 XX P.E., de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, ante la falta de consulta a personas con discapacidad.
63. En suma, se puede considerar que las consultas previas en materia indígena y de derechos de personas con discapacidad son formalidades esenciales del procedimiento legislativo cuando se actualizan los estándares precisados.
64. Ahora, en el presente asunto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna diversas disposiciones delDecreto 0675 por el que expide la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí(32).
65. Especialmente, se cuestionan el Capítulo VI, denominado “Educación Indígena” (artículos 38 a 40), así como el diverso Capítulo VIII, denominado “Educación Inclusiva” (artículos 43 a 47), de texto siguiente:
“Capítulo VI
Educación Indígena
ARTÍCULO 38. En el Estado de San Luis Potosí se garantizará el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, así como migrantes y jornaleros agrícolas. Las acciones educativas para estos pueblos y comunidades, por parte del Gobierno del Estado y los Municipios, se encaminarán a garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior, y contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de sus tradiciones oral y escrita, como de sus lenguas, como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
La educación que se imparta en poblaciones en donde se encuentren asentadas comunidades indígenas de las diferentes etnias de la entidad, deberá ser plurilingüe e intercultural y atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas de la Entidad.
ARTÍCULO 39. Las autoridades educativas estatal y municipal, en el ámbito de sus competencias, consultarán de buena fe y de manera previa, libre e informada, de acuerdo con las disposiciones legales nacionales e internacionales en la materia, cada vez que prevea medidas en materia educativa, relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, respetando su autodeterminación en los términos del artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ARTÍCULO 40. En materia de educación indígena, las autoridades educativas estatal y municipal podrán realizar, entre otras acciones, las siguientes:
I. Fortalecer las escuelas de educación indígena, los centros educativos integrales y albergues escolares indígenas, en especial en lo concerniente a la infraestructura escolar, los servicios básicos y la conectividad;
II. Desarrollar programas educativos que reconozcan la herencia cultural de los pueblos indígenas y comunidades indígenas o afromexicanas, y promover la valoración de distintas formas de producir, interpretar y transmitir el conocimiento, las culturas, saberes, lenguajes y tecnologías;
III. Elaborar, editar, mantener actualizados, distribuir y utilizar materiales educativos, en las diversas lenguas de la entidad federativa;
IV. Fortalecer las instituciones públicas de formación docente, en especial las normales bilingües interculturales, la adscripción de los docentes en las localidades y regiones lingüísticas a las que pertenecen, así como impulsar programas de formación, actualización y certificación de maestras y maestros en las lenguas de las regiones correspondientes;
V. Tomar en consideración, en las opiniones que emitan para la elaboración de los planes y programas de estudio, los sistemas de conocimientos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, para favorecer la recuperación cotidiana de las diferentes expresiones y prácticas culturales de cada pueblo en la vida escolar;
VI. Crear mecanismos y estrategias para incentivar el acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de los educandos con un enfoque intercultural y plurilingüe, y
VII. Establecer esquemas de coordinación entre las diferentes instancias de gobierno para asegurar que exista un programa de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles, así como programas de movilidad e intercambio, nacional e internacional, dando especial apoyo a estudiantes de los pueblos y comunidades indígenas o afromexicanas, en un marco de inclusión y enriquecimiento de las diferentes culturas.
En términos de lo previsto por el penúltimo párrafo del inciso B del Artículo 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde al H. Congreso del Estado de San Luis Potosí, y a los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecer las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas disposiciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
[…]
Capítulo VIII
Educación Inclusiva
ARTÍCULO 43. La educación inclusiva se refiere al conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todos los educandos, al eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación.
La educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de los educandos.
ARTÍCULO 44. La educación inclusiva tiene como finalidad favorecer el aprendizaje de todos los educandos en todos los tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo. Para tal efecto, las acciones del Gobierno del Estado y los municipios, en el ámbito de su competencia, en la materia buscarán:
I. Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
II. Desarrollar al máximo la personalidad, los talentos y la creatividad de los educandos;
III. Favorecer la plena participación de los educandos, su educación y facilitar la continuidad de sus estudios en la educación obligatoria;
IV. Instrumentar acciones para que ninguna persona quede excluida del Sistema Educativo Estatal por motivos de origen étnico o nacional, creencias religiosas, convicciones éticas o de conciencia, sexo, orientación sexual o de género, así como por sus características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje, entre otras;
V. Realizar los ajustes razonables para las personas y en su caso con discapacidades físicas; como adaptación de mobiliario, rampas y para debilidad visual timbres, alarmas, altura de escalones, pasamanos o barandales, de acuerdo a la Ley de la materia, y
VI. Proporcionar a las personas con discapacidad la posibilidad de aprender y desarrollar habilidades para la vida que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
ARTÍCULO 45. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación a los educandos con condiciones especiales, o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación.
Las autoridades educativas estatal y municipales, en el ámbito de su competencia, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos, realizarán lo siguiente:
I. Prestar educación inclusiva en condiciones necesarias, previa decisión y valoración por parte de los educandos, madres y padres de familia o tutores, personal docente y, en su caso, derivados por una condición de salud, para garantizar el derecho a la educación de los educandos que enfrentan barreras para el aprendizaje y la participación;
II. Ofrecer materiales accesibles para prestar educación inclusiva, procurando en la medida de lo posible su incorporación a todos los servicios educativos, sin que esto cancele su posibilidad de acceder al servicio escolarizado;
III. Prestar educación inclusiva para apoyar a los educandos con alguna discapacidad o aptitudes sobresalientes en los niveles de educación obligatoria;
IV. Establecer un sistema de diagnóstico temprano y atención especializada para la eliminación de barreras para el aprendizaje y la participación;
V. Garantizar la formación de todo el personal docente para que, en el ámbito de sus competencias, contribuyan a identificar y eliminar las barreras para el aprendizaje y la participación, y preste los apoyos que los educandos requieran.
Al efecto, deberán observarse los lineamientos que orienten la toma de decisiones relacionadas con los mecanismos de acreditación, promoción y certificación en los casos del personal que preste educación especial, que al efecto establezca la autoridad educativa federal;
VI. Garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos con alguna discapacidad, su bienestar y máximo desarrollo para la autónoma inclusión a la vida social y productiva, y
VII. Promover actitudes, prácticas y políticas incluyentes para la eliminación de las barreras del aprendizaje en todos los actores sociales involucrados en educación.
Para la prestación de los servicios de educación especial a los que se refiere el presente artículo y que se cumpla con el principio de inclusión, deberán observarse los lineamientos con los criterios orientadores que al efecto emita la autoridad educativa federal.
ARTÍCULO 46. Para garantizar la educación inclusiva, las autoridades educativas estatal y municipales, en el ámbito de su competencia, ofrecerán las medidas pertinentes, entre ellas:
I. Facilitar el aprendizaje del sistema Braille, otros modos, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
II. Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la Lengua de Señas dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
III. Asegurar que los educandos ciegos, sordos o sordociegos reciban educación en los lenguajes y los modos y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo académico, productivo y social;
IV. Asegurar que se realicen ajustes razonables para las personas con discapacidad, y
V. Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades, considerando al afecto, los lineamientos para la evaluación diagnóstica, los modelos pedagógicos y los mecanismos de acreditación y certificación necesarios en los tipos de educación básica, así como la educación media superior y superior que establezca la autoridad educativa federal.
ARTÍCULO 47. En el Sistema Educativo Estatal se atenderán, en lo conducente, las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la presente Ley, en la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí, en Ley para Prevenir y Erradicar la Discriminación para el Estado de San Luis Potosí y en los demás ordenamientos jurídicos aplicables”.
66. De la transcripción anterior, se advierte que las disposiciones impugnadas regulan aspectos dirigidos a garantizar el derecho a la educación en el Estado de San Luis Potosí; especialmente, en lo referido a educación indígena e inclusiva.
67. Visto el Capítulo VI (“Educación Indígena”) de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí, se advierte que regula las cuestiones relacionadas con la garantía de los derechos educativos, culturales y lingüísticos a todas las personas, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, migrantes y jornaleros agrícolas(33).
68. Para ello, en el Artículo 38, se prevé que las acciones educativas de las autoridades respectivas se encaminarán a garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior, y contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo tanto de sus tradiciones oral y escrita, como de sus lenguas, como medio de comunicación, de enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
69. En el propio Artículo 38 se refiere que la educación indígena deberá ser plurilingüe e intercultural y atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística; además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y las culturas de la Entidad.
70. El Artículo 39 establece una obligación de consulta de buena fe y de manera previa, libre e informada a los pueblos y comunidades indígenas sobre las medidas que prevean las autoridades educativas en relación con dicha población.
71. A su vez, el Artículo 40 contempla una serie de acciones que, en materia indígena, pueden realizar las autoridades educativas estatal y municipales en cuestiones afines a escuelas, programas, materiales, instituciones públicas de formación docentes, planes y programas de estudios y mecanismos de acceso, permanencia, tránsito, formación y desarrollo de educandos, con un enfoque intercultural y multilingüe.
72. Por su parte, en el Capítulo VIII (Educación Inclusiva) se reguló lo relativo a la educación inclusiva entendida como el conjunto de acciones orientadas a identificar, prevenir y reducir las barreras que limitan el acceso, permanencia, participación y aprendizaje de todas y todos los educandos para eliminar prácticas de discriminación, exclusión y segregación. Ello conforme al Artículo 43 de la referida ley, que también prevé que la educación inclusiva se basa en la valoración de la diversidad, adaptando el sistema para responder con equidad a las características, necesidades, intereses, capacidades, habilidades y estilos de aprendizaje de todos y cada uno de las y los educandos.
73. El Artículo 44, tras definir como finalidad de la educación inclusiva la de favorecer el aprendizaje de todos los educandos en los tipos y niveles educativos, con énfasis en los que están excluidos, marginados o en riesgo de estarlo, enlista distintos elementos que deben considerar el Gobierno del Estado y los Municipios en las acciones que realicen al efecto.
74. El Artículo 45 establece una serie de acciones que deben realizar las autoridades educativas estatal y municipales, en el ámbito de su competencia, para atender a los educandos con capacidades, circunstancias, necesidades, estilos y ritmo de aprendizaje diversos.
75. Por su parte, el Artículo 46 dispone medidas que, paragarantizar la educación inclusiva, deben ofrecer las autoridades educativas estatal y municipales, en el ámbito de su competencia. Finalmente, el Artículo 47 refiere que, en el Sistema Educativo Estatal, se atenderán, en lo conducente, las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en esa Ley, en la Ley para la Inclusión de las Personas con Discapacidad en el Estado y Municipios de San Luis Potosí, en Ley para Prevenir y Erradicar la Discriminación para el Estado de San Luis Potosí y en los demás ordenamientos jurídicos aplicables.
76. En ese sentido, este Tribunal Pleno considera que el legislador del Estado de San Luis Potosí estaba obligado a realizar las dos consultas identificadas previamente a aprobar la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí, toda vez que en su contenido se incluyen medidas capaces de afectar directamente los intereses o derechos de las comunidades indígenas y de incidir en los intereses y/o esfera jurídica de las personas con discapacidad, en la medida en que incluye disposiciones específicas destinadas a garantizar el derecho a la educación de dichos sectores de la población.
77. Además, porque se relacionan directa y estrechamente con la protección y garantía de sus derechos, en la medida en que buscan que la educación que reciben sea acorde a sus necesidades educativas y que contribuya a preservar su cultura, conocimientos y tradiciones.
78. Asimismo, atañen a las personas con discapacidad al contener normas encaminadas a garantizar que la educación sea inclusiva, con la finalidad de que se reduzcan aquellas limitaciones, barreras o impedimentos que hagan nugatorio el ejercicio de ese derecho de forma plena e incluyente, así como para eliminar las prácticas de discriminación o exclusión motivadas por su condición.
79. Lo anterior, sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación porque basta comprobar que las medidas contenidas en la ley actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigibles las referidas consultas previas, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que la ley combatida reglamenta las condiciones en que las comunidades y pueblos indígenas, así como las personas con discapacidad, acceden y son destinatarios de la educación indígena e inclusiva en dicha entidad federativa, de ahí que es claro que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar una decisión.
80. Ahora bien, de las constancias de autos, se observa que en el Procedimiento Legislativo que dio origen a las normas impugnadas se realizó lo siguiente:
81. A. Presentación de Iniciativa. Con fecha veintisiete de abril de dos mil veinte, los diputados integrantes de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, de la Sexagésima Segunda Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí presentaron ante el Congreso del Estado:
“Iniciativa con Proyecto de Decreto que por virtud del cual se expide la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí”.
82. B. Turno de la Iniciativa a la Comisión de Educación. En sesión ordinaria de treinta de abril de dos mil veinte, se dio cuenta de la iniciativa presentada, la cual fue turnada a la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología para su estudio y elaboración del Dictamen correspondiente.
83. C. Dictamen de la Comisión de Educación. Con fecha ocho de mayo de dos mil veinte, se suscribió Dictamen de la iniciativa por parte de los diputados integrantes de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, aprobado por cinco votos de sus integrantes.
84. D. Sesión ordinaria del Congreso Local. En sesión ordinaria de catorce de mayo de dos mil veinte, se incluyó en el orden del día, en el punto IV, el tema 2: “(104). Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología: que expide la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí.” La sesión inició a las diez horas, se declaró quorum legal y se dio lectura al orden del día, el cual fue aprobado por mayoría. Hicieron uso de la palabra, para posicionarse a favor, las diputadas [1] María del Consuelo Carmona Salas, [2] Marite Hernández Correa y el diputado [3] Cándido Ochoa Rojas. Tomó la palabra para exponer consideraciones el diputado [4] Oscar Carlos Vera Fabregat; y únicamente la diputada [5] Sonia Mendoza Díaz se posicionó en contra del Dictamen. No existiendo más intervenciones se sometió a consideración el dictamen, el cual se aprobó en lo general y en lo particular por veintiún (21) votos a favor, seis (6) votos en contra y cero (0) abstenciones.
85. Aprobado el Dictamen, se ordenó enviar la Minuta al Ejecutivo del Estado para su publicación en el Periódico Oficial del Estado.
86. F. Publicación. El catorce de mayo de dos mil veinte, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, el Decreto 0675 por el cual se expide la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí.
87. De lo anterior se advierte que en las fases del proceso legislativo no se introdujeron las consultas exigidas constitucionalmente. Esto es así, dado que dicho proceso legislativo sólo consistió en la presentación de la iniciativa(34) por parte de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología; su turno a la misma Comisión de Educación; el dictamen con proyecto de Decreto aprobado por los integrantes de la Comisión referida; su posterior discusión y aprobación en el Pleno del Congreso local; y, finalmente, su promulgación y publicación por parte del Gobernador del Estado. Todo lo cual, ocurrió entre el veintisiete de abril de dos mil veinte y el catorce de mayo del propio año. Por tanto, debe considerarse que dichas violaciones son suficientes por sí mismas para generar la Invalidez de los Artículos 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46 y 47 de la Ley de Educación del Estado de San Luis Potosí.
88. No constituye obstáculo alguno a la determinación de este Tribunal Constitucional el argumento del Poder Legislativo del Estado de San Luis Potosí formulado al rendir su informe en el sentido de que los capítulos VI y VIII del Título Segundo del ordenamiento impugnado se constriñen a armonizar el marco jurídico estatal con las nuevas disposiciones constitucionales y federales en materia de educación indígena y educación inclusiva, respectivamente. Esto es, se alega que el Poder Legislativo local se apegó a cabalidad a lo dispuesto sobre la materia en la Ley General de Educación, sin que exista discrepancia alguna con el ordenamiento federal, ni disposiciones adicionales que hicieran pertinente una consulta con dicho sector.
89. Lo anterior sobre la base de que es criterio de este Tribunal que todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a estos grupos vulnerables antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los parámetros que ha determinado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluso en el supuesto de legislación emitida en cumplimiento a un mandato de armonización ordenado por el legislador federal.
90. Aun considerando el supuesto de que la armonización de la legislación local con una ley general relevara al legislador de realizar las consultas respectivas, ello requeriría, en principio, demostrar que la ley preexistente fue consultada y, en segundo lugar, que el legislador local replicó el contenido de la Ley General.
91. En el caso, el contraste entre la Ley General de Educación expedida por el Congreso de la Unión el treinta de septiembre de dos mil diecinueve, con la ley impugnada del Estado de San Luis Potosí, evidencia que, aun cuando la mayoría de sus disposiciones reiteran la norma general, no se trata de una réplica: