SECRETARIA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (CONADESUCA)
PROGRAMA ESPECIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
Índice
2.-Fundamento normativo de la elaboración del programa
3.-Siglas y acrónimos
4.-Origen de los recursos para la instrumentación del programa
5.-Análisis del estado actual
6.-Objetivos prioritarios
7.-Estrategias prioritarias y acciones puntuales
8.-Metas para el bienestar y parámetros
9.-Epílogo: Visión de largo plazo
10.-Lista de dependencias y entidades participantes
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
Los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y del empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, se permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, y que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación”.
Conforme a lo anterior. La Ley de Planeación, que establece en sus artículos 1o., 9o. y 22, respectivamente, las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo con perspectiva intercultural y de género y, que el Plan Nacional de Desarrollo, indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deberán ser elaborados, sin perjuicio de aquellos cuya elaboración se encuentre prevista en las leyes. Se destaca que el artículo 21 bis determina que los Programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo deberán guardar congruencia, en lo que corresponda, con el horizonte de veinte años respecto de la política nacional de fomento económico incluida en el Plan y la Ley para Impulsar el Incremento Sostenido de la Productividad y la Competitividad de la Economía Nacional.
Por su parte, el artículo 12 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable determina que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de desarrollo rural sustentable, las cuales se ejercerán por conducto de las dependencias y entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que éste celebre con los gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos, con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución.
En cumplimiento a lo anterior. la elaboración y emisión del Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar (PRONAC 2021-2024), se sujetó a las previsiones contenidas en el PND y especifica los objetivos, metas, estrategias y líneas de acción para propiciar el ordenamiento, fortalecimiento y transparencia en las actividades de la agroindustria de la caña de azúcar, dando cumplimiento a lo señalado en los artículos 4 y 8 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (LDSCA).
Con este Programa, se busca garantizar la promoción de las condiciones para lograr el desarrollo del sector de la agroindustria de la caña de azúcar, con el propósito de generar empleo y bienestar de la población rural, y fomentar su participación e incorporación en el desarrollo nacional. Igualmente, promoverá el abasto suficiente y oportuno de uno de los productos considerado dentro de la canasta básica de alimentos de nuestro país: el azúcar, la cual también es una materia prima muy importante para la industria alimentaria y farmacéutica del país.
El Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (CONADESUCA) es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica propia sectorizado a la SADER que tiene por objeto coordinar y realizar todas las actividades relacionadas a la agroindustria de la caña de azúcar.
La Dependencia responsable de coordinar la publicación, ejecución y seguimiento del PRONAC 2021-2024 será la SADER a través de la Subsecretaría de Agricultura, quien preside la Junta Directiva del CONADESUCA.
Además de la normatividad señalada en párrafos anteriores, el PRONAC 2021-2024 se emite en el marco legal que de manera enunciativa más no limitativa se menciona a continuación:
· Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 25, 26 y 27, fracción XX.
· Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos, Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC).
· Ley de Planeación.
Artículos 3, 9, 16, 20, 21 bis, 22, 26, 26 bis, 28 y 40.
· Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Artículos 1, 2, 8, 11, 14, 46 y 47.
· Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Artículos 1, 2, 3 fracción XXXI, 6, 11, 12, 14 a 17, 20 a 22, 32 a 68, 73, 75, 79, 81, 86, 87, 94, 104, 109, 110, 115, 116 a 124, 134, 143, 147 a 152, 164, 167, 169, 179 fracción II, 180 a 183, 187 a 191.
· Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.
Artículos 1, 2, 4 a 10, 14, 23 a 26, 30 a 64, 67, 70, 93, 104, 110, 112 a 115 y 117.
· Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos.
Artículos 1, 3, 4, 6, 11 fracciones VI y VII.
· Ley de Comercio Exterior.
Artículos 1 a 98.
· Ley Federal del Trabajo.
Artículos 2, 5, 153-A a 153-X, 173 a 180, 279 a 284, 404 a 421, 509 a 512-G.
· Ley del Seguro Social.
Artículos 222 a 236.
Reglamento Interior de la SADER.
Artículos 1 a 3 y 5.
· Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.
Eje 1. Política y Gobierno: Objetivo 1. Erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad, Objetivo 2. Recuperar el estado de derecho, Objetivo 3. Separar el poder político del económico, Objetivo 9. Política Exterior: recuperación de los principios, Objetivo 10. Migración: soluciones de raíz.
Eje 2. Política Social: Objetivo 1. Construir un país con bienestar, Objetivo 2. Impulsar el desarrollo sostenible.
Eje 3. Economía: Objetivo 1. Detonar el crecimiento, Objetivo 4. Respeto a los contratos existentes y aliento a la inversión privada, Objetivo 5. Rescate al sector energético, Objetivo 6. Impulsar la reactivación económica, el mercado interno y el empleo, Objetivo 12. Autosuficiencia alimentaria y rescate del campo, Objetivo 13. Ciencia y Tecnología.
· Programa Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural 2020-2024.
· Programa Sectorial de Economía 2020-2024.
· Acuerdo por el que se sujeta a permiso previo la exportación de azúcar y se establece un cupo máximo para su exportación.
3.- Siglas y acrónimos
APF: Administración Pública Federal.
AFU: Clave de Unidad Responsable asignada por la SHCP para referirse al CONADESUCA con fines de programación y presupuesto.
CEDAS: Centrales de Abasto.
CICTCAÑA: Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar.
CIDCA: Centro de Investigación y Desarrollo de la Caña de Azúcar, A.C.
CONACYT: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
CONADESUCA: Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
COP 2015: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
CPCC: Comités de Producción y Calidad Cañera.
CNIAA: Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera.
DOC: Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América.
IMMEX: Programa de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Servicios de Exportación.
JMRF: Jarabe de Maíz Rico en Fructosa.
KARBE: Kilogramos de Azúcar Recuperable Base Estándar.
LDSCA: Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.
MTBE: Metil-ter-butil-éter.
PEC: Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2020-2024.
PND: Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.
PRONAC: Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar 2021-2024.
SENASICA: Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria.
SIMAN: Sistema de Información para el Mercado Azucarero Nacional.
SNICS: Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas.
SNIIM: SistemaNacional de Información e Integración de Mercados.
TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
T-MEC: Tratado entre los Estados Unidos Mexicanos, Estados Unidos de América y Canadá.
USDA: Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América (por sus siglas en inglés).
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones, y el seguimiento y reporte de estas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el Programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Análisis del estado actual
El PND señala que el sector agrario ha sido uno de los más devastados por las políticas neoliberales. México importa casi la mitad de los alimentos que consume, así como la mayor parte de los insumos, maquinaria, equipo y combustibles para la agricultura. El Gobierno Federal se ha propuesto como uno de sus objetivos romper ese círculo vicioso entre postración del campo y dependencia alimentaria.
En el caso de la agroindustria de la caña de azúcar, la producción azucarera del sector ha sido suficiente para satisfacer la demanda nacional en los últimos diez años. Esto significa que en materia azucarera se tiene una condición de autosuficiencia.
El objetivo del desarrollo nacional es LOGRAR EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN, lo que implica construir un modelo viable de desarrollo económico, de ordenamiento político y de convivencia entre los sectores sociales, para lograr el progreso con justicia y el crecimiento con bienestar.
Para ello, el PND presenta tres ejes generales:
· Eje 1. Política y Gobierno
· Eje 2. Política Social; y
· Eje 3. Economía.
El Eje Económico propone como objetivo alcanzar la autosuficiencia alimentaria y rescatar el campo, mediante las estrategias y acciones siguientes:
· Romper el círculo vicioso entre la postración del campo y la dependencia alimentaria.
· Impulsar prácticas sustentables para la conservación del agua, el suelo, la agro-diversidad y la biodiversidad.
· Impulsar apoyos que permitan agregar valor a la producción.
· Establecer precios de garantía para alimentos básicos y otros productos en beneficio de pequeños productores.
· Establecer estrategias y acciones focalizando regiones prioritarias.
· Elevar la productividad del campo, promover la industrialización y la comercialización, dentro y fuera del país.
· Promover la creación de micro, pequeñas y medianas empresas asociadas a la comercialización de productos.
· Promover tareas de investigación científica y desarrollo tecnológico.
El PRONAC tiene alineación con los Subtemas del PND que se mencionan a continuación:
· Eje 1. Política y Gobierno
ü Objetivo 1. Erradicar la corrupción, el dispendio y la frivolidad.
ü Objetivo 2. Recuperar el Estado de Derecho.
ü Objetivo 3. Separar el poder político del económico.
ü Objetivo 9. Política Exterior: recuperación de los principios.
ü Objetivo 10. Migración: soluciones de raíz.
· Eje 2. Política Social
ü Objetivo 1. Construir un país con bienestar.
ü Objetivo 2. Impulsar el desarrollo sostenible.
· Eje 3. Economía
ü Objetivo 1. Detonar el crecimiento.
ü Objetivo 4. Respeto a los contratos existentes y aliento a la inversión privada.
ü Objetivo 5. Rescate al sector energético.
ü Objetivo 6. Impulsar la reactivación económica, el mercado interno y el empleo.
ü Objetivo 12. Autosuficiencia alimentaria y rescate del campo.
ü Objetivo 13. Ciencia y Tecnología.
Los proyectos o programas prioritarios del PND que se encuentran vinculados con el PRONAC 2021-2024 son:
· Programa Producción para el Bienestar (Programa de apoyo a cañeros del país).
· Programa Jóvenes Construyendo el Futuro.
· Programa Sembrando vida.
· Programa de Fertilizantes.
· Programa Nacional de Desarrollo Social.
· Programa para la Igualdad entre las mujeres y hombres.
· Programa Nacional de Pueblos Indígenas.
· Programa Nacional para el Uso, Conservación y Recuperación del Suelo y Aguas Agrícolas
· Programa Nacional Hídrico.
· Programa Especial de Cambio Climático.
· Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC).
El PRONAC 2021-2024 considera los tres principios rectores del PND, en el Eje 1. Política y Gobierno el CONADESUCA es un organismo en el que no se tolera la corrupción y su presupuesto no admite dispendio.
Se actuará conforme a los principios que se establecen en la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (LDCSA). Ningún grupo industrial azucarero, productor de edulcorantes o consumidor de estos, podrá ejercer presión política para desviar el curso de acción de la Política Pública que se aplica para el sector, prevalecerá el interés público sobre el interés particular.
Las organizaciones de productores de caña de azúcar tendrán participación sin privilegios en cada uno de los grupos de trabajo que se deriven de la Junta Directiva, conforme a lo establecido en la LDSCA, el sector industrial participará de igual forma conforme lo establece dicha ley.
Con respecto a la Política Social, el PRONAC 2021-2024 propone acciones para el campo cañero e ingenios azucareros que contribuyen a mejorar el bienestar de la población de las zonas cañeras e impulsa el desarrollo sostenible al cuidar el medio ambiente, mejorar el ingreso de los productores de caña y mejorar la productividad del cultivo de la caña de azúcar.
Los objetivos estratégicos, metas y acciones prioritarias están alineados al tercer eje del PND, el crecimiento de la producción de caña y azúcar, la diversificación del aprovechamiento de la caña para otros usos como el etanol combustible y las acciones para impulsar la ciencia y tecnología en la agroindustria de la caña de azúcar abonan a los principios rectores del PND.
Principales cambios esperados derivados de la puesta en marcha del PRONAC 2021-2024.
1. Capacidad Productiva Nacional.
En los últimos diez años, la superficie cosechada e industrializada de caña de azúcar observó una tasa de crecimiento media anual de 1.4%, mientras que el rendimiento en campo y la eficiencia en fábrica permanecieron prácticamente estancados, es decir, la producción de azúcar creció de manera extensiva y no por incremento de la productividad del campo cañero o los ingenios azucareros.
La escasa inversión y acceso al financiamiento para detonar la modernización tanto en campo como en fábrica, la adquisición de infraestructura y el desarrollo tecnologías necesarias para optimizar la producción, han sido constantes en los últimos años, ocasionando una baja productividad en campo, un incremento en las pérdidas de sacarosa respecto a la caña molida, mayor consumo de energía y tiempos perdidos en fábrica, traduciéndose en altos costos de producción.
Por otra parte, se requiere detonar la diversificación del aprovechamiento de la caña de azúcar para otros usos diferentes al producto tradicional, con la finalidad de usar la capacidad productiva del campo que actualmente está contenida, aprovechar los excedentes de azúcar (caña) que actualmente se exportan al mercado mundial a precios que representan pérdidas para el sector. Obtener otros productos de la caña como el alcohol etílico podría generar empleos y contribuir a la reducción de las importaciones de este producto cuya demanda se ha incrementado con la pandemia y se importa en grandes volúmenes o producir etanol que se usa como oxigenantes de gasolinas y podría sustituir al MTBE actualmente utilizado.
2. Soberanía y Autosuficiencia Alimentaria.
En el ciclo azucarero 2018-2019 el proceso de sustitución de azúcar por fructosa, más los edulcorantes de alta intensidad, aunado al incremento de la producción nacional de azúcar y las restricciones en el volumen exportable a los Estados Unidos de América, dieron como resultado excedentes de azúcar para exportación al mercado mundial equivalentes a 37.4% respecto a la producción de azúcar total nacional, mismos que se comercializaron a precios un tercio inferiores a los que pagó el mercado nacional y por mitad de los que pagó el mercado norteamericano, afectando la rentabilidad de la actividad agroindustrial.
La producción de azúcar en México creció a un ritmo anual de 1.13% entre 2008 y 2019, mientras que el consumo de azúcar se contrajo -0.86% cada año. La contracción del consumo de azúcar se debe al efecto sustitución de azúcar por otros edulcorantes (jarabe de maíz rico en fructosa y otros edulcorantes de alta intensidad) los cuales crecieron a un ritmo anual de 5.5%. La producción de azúcar mexicana satisface al mercado nacional, por lo que no se requeriría importar otro tipo de edulcorantes para cubrir el consumo doméstico y mantener la soberanía y autosuficiencia alimentaria.
3. Desarrollo Agroalimentario.
La agroindustria de la caña de azúcar es un importante motor económico de México, con más de 800 mil hectáreas cultivadas con caña de azúcar en más de 267 municipios de 15 Entidades Federativas de la República Mexicana. En nuestro país, un productor de caña de azúcar promedio cuenta con una superficie de 4 hectáreas.
Para los pequeños productores de caña es difícil alcanzar economías de escala que permitan el uso eficiente de recursos de maquinaria, sistemas de riego y cosecha de caña.
El incremento de la producción de caña de azúcar en las zonas de abasto de los ingenios está contenido porque el mercado nacional se está contrayendo por el efecto sustitución por otros edulcorantes calóricos y no calóricos. El acceso al mercado estadounidense también se está contrayendo y colocar azúcar en el mercado internacional no es atractivo por sus bajos precios.
Los costos de producción en campo y fábrica, así como los elevados márgenes de intermediación entre mayoristas y el consumidor final, colocan al sector azucarero en desventaja frente a otros edulcorantes como el jarabe de maíz rico en fructosa.
Es deseable que el consumidor final de azúcar acceda al producto con precios más atractivos respecto al JMRF, además de la necesaria promoción del consumo de azúcar natural de caña que se produce en México y la advertencia objetiva sobre los efectos en la salud al consumir edulcorantes de alta intensidad o hipocalóricos.
El consumo de azúcar está siendo objeto de un ataque fuera de toda proporción y sin argumentos sólidos científicos sobre el daño a la salud. No hay una clara diferenciación entre los tipos de azucares, por ejemplo, no se señala los efectos en la salud que podría traer el consumo en exceso de JMRF y tampoco hay suficiente evidencia del impacto que pudiera tener en la salud de la población el consumo de edulcorantes de alta intensidad o dietéticos, particularmente ahora que con el nuevo etiquetado la estrategia de la industria de alimentos preenvasados tienden a reformular sus productos sustituyendo edulcorantes calóricos (azúcar y JMRF) por edulcorantes bajos en calorías, pare evitar así los sellos que indican exceso de azúcares y exceso de calorías.
4. Recursos Naturales y Cambio Climático.
El campo cañero depende en gran medida de la precipitación, el 60% cuando menos depende del temporal, un 20 % dispone de un poco de agua para dar riegos de auxilio a cultivo (2 a 3 riegos al año) y 20% tiene riego completo. El cambio climático tiene un efecto negativo sobre el cultivo de la caña de azúcar, las variaciones en la precipitación, las elevadas temperaturas o las heladas que se vienen presentando fuera de las condiciones de normalidad afectan los ciclos productivos. Llueve fuera de tiempo, de manera más espaciada y se presentan con más frecuencia años secos.
La caña de azúcar es un cultivo altamente expuesto a los cambios de temperatura, humedad y fenómenos naturales (sequías, huracanes, inundaciones, heladas e incendios). Desafortunadamente, el campo cañero y en particular los pequeños productores son más propensos a padecer los efectos que el cambio climático puede generar. Se requiere incrementar las áreas con riego completo o riego de auxilio, para darle mayor estabilidad a la producción anual de caña y elevar los rendimientos por unidad de superficie.
5. Innovación, Ciencia y Tecnología.
La mayor superficie del campo cañero se encuentra sembrado con la variedad CP 72-2086(1) (34%), lo que hace vulnerable al cultivo respecto a estrés biótico y abiótico, plagas y enfermedades. Hace falta la obtención de nuevas variedades y la incorporación comercial de las ya liberadas, para diversificar el mosaico de variedades en el campo cañero, bajo una estrategia de producción de caña (semilla) en semilleros certificados.
La investigación científica, la innovación y transferencia de tecnología requiere de esfuerzos coordinados y soportados con recursos económicos suficientes para completar el ciclo de hibridación y selección de variedades para el campo cañero mexicano. Los trabajos de hibridación y selección de variedades se están quedando sin las últimas etapas para la liberación de variedades, debido a que el trabajo de los campos experimentales es insuficiente para culminar el proceso y entregar para la siembra nuevas variedades.
Por otro lado, en algunas fábricas, los procesos e insumos que se emplean para transformar la caña de azúcar son los mismos que se han utilizado desde hace muchos años y la aplicación de nuevas tecnologías es aún incipiente. Coexisten ingenios modernos y eficientes con ingenios viejos e ineficientes. Trabajan ingenios con tamaños de molienda que les permiten tener economías de escala y bajos costos de producción, así como ingenios muy pequeños que tienen dificultades para alcanzar su punto de equilibrio cuando los precios del azúcar llegan a bajar.
6. Balance Azucarero y Balance de Edulcorantes.
La producción de azúcar depende de la superficie cosechada e industrializada de caña, los rendimientos de caña por unidad de superficie y la cantidad de azúcar que se recupera de cada tonelada de caña.
Cada uno de estos componentes se ha comportado de manera diferente en los últimos diez años; así, la superficie cosechada e industrializada observó una tasa de crecimiento media anual de 1.4%, mientras que el rendimiento en campo y la eficiencia en fábrica prácticamente permanecieron estancados.
Lo anterior, significa que la producción de azúcar creció de manera extensiva y no por el incremento de la productividad del campo cañero o de los ingenios azucareros. El reto es producir más azúcar con la misma superficie o menos y bajar los costos de producción de la materia prima para los ingenios (la caña) y los costos de extracción y recuperación del azúcar en los ingenios azucareros para competir mejor con otros edulcorantes y ofrecer un producto al consumidor a más bajo precio (véase Figura 1).
Consumo nacional de edulcorantes.
Una gran cantidad de industrias de alimentos de nuestro país están reformulando sus productos y bajando la cantidad de azúcar que se incorpora en sus ingredientes para disminuir su densidad calórica, evitar los sellos de advertencia del nuevo etiquetado y publicitarse como bajos en calorías o sin azúcar. El crecimiento del consumo total de edulcorantes sigue siendo positivo, mientras que la tendencia en el consumo de azúcar es negativa. Ahora no solo se presenta la sustitución de azúcar por JMRF, sino también se nota un crecimiento importante del consumo de edulcorantes de alta intensidad o dietéticos que están desplazando el consumo de azúcares calóricos (Véase Figura 2).
