SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 100/2019.
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ.
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA ADJUNTO: MELESIO RAMOS MARTÍNEZ.
Vo. Bo.
Ministra
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veintiuno de junio de dos mil veintiuno.
VISTOS, para resolver, los autos de la acción de inconstitucionalidad identificada al rubro; y,
RESULTANDO
PRIMERO. Presentación de la acción. Mediante escrito recibido el nueve de septiembre de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través de su entonces Presidente Luis Raúl González Pérez, promovió acción de inconstitucionalidad en la que demandó la invalidez del Decreto por el que se expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, publicada en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve, en particular, reclamó la invalidez de los artículos 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j) en sus párrafos segundos; 2, fracción XIV, en la porción normativa “o bien, el uso o destino lícito de los Bienes”; 5, párrafo segundo, en la porción normativa “La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial.”; 7, fracciones I, II, IV y V; 9, en su totalidad y en específico los incisos 2, en la porción normativa “o destinación”, e inciso 4; 11, párrafo primero; 15; 16, fracción II; 173, párrafo segundo, en la porción normativa “En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible.”; 177, último párrafo; 190, párrafo quinto, en la porción normativa “En los casos en los cuales no se pueda recabar la autorización respectiva, por razón de la hora, del día, de la distancia o del peligro en la demora, se deberá informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional.”, 228, inciso a), todos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, así como el Sexto transitorio del Decreto por el que se expidió ésta.
El accionante señaló al Congreso de la Unión, integrado por las Cámaras de Diputados y Senadores, así como al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, como los órganos responsables de la norma general impugnada.
Asimismo, el promovente indicó como preceptos constitucionales y convencionales violados los artículos 1, 6, 14, 16, 22 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 9, 13 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2, 15 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
SEGUNDO. Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez, el promovente controvierte la expedición de la norma citada en el párrafo que antecede, aclarando que lo hace, para garantizar los derechos fundamentales a la seguridad jurídica de acceso a la información pública, a la propiedad, a la protección de datos personales, de tutela jurisdiccional efectiva, el debido proceso, así como los principios de legalidad, de máxima publicidad, de irretroactividad de la ley y de supremacía constitucional.
Primer concepto de invalidez.
— Señala que el artículo 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j) en sus párrafos segundos, limita la procedencia de la acción de extinción de dominio para delitos del fuero federal;(1) al señalar que procederá solamente por los ilícitos contemplados en el Código Penal Federal, dejando fuera a los supuestos señalados en las legislaciones locales, otorgándole un carácter federal a la norma y no nacional como lo señala la Constitución Federal en sus artículos 22 y 73, fracción XXX.
— Refiere que la intención de la reforma constitucional del año 2008, al instituir la extinción de dominio, fue la de crear una figura novedosa que permitiera al estado aplicar a su favor bienes relacionados con actividades de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, con el objetivo de enfrentar a la delincuencia de manera sistemática, afectando directamente a la economía del crimen, aumentando sus costos y reduciendo sus ganancias, así como atacando frontalmente sus causas, con la finalidad de establecer una herramienta eficaz para desmembrar a las organizaciones delictivas y de esta manera limitar sus efectos nocivos mediante el decomiso de sus activos.
— Asimismo, relata que el alcance dado a la figura de extinción de dominio en el artículo 22 constitucional, a partir de la reforma del año 2008, era prever y desarrollar en las legislaturas locales y federal el procedimiento correspondiente, debido a la competencia concurrente que operaba, en cuanto a la regulación normativa de la materia.
— Explica que el artículo 22 constitucional señala la procedencia de la extinción de dominio respecto bienes de carácter patrimonial que estén relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos, y que dichos delitos se encuentran tipificados, en algunos casos, tanto en leyes federales como locales, por lo que la ley reglamentaria aquí impugnada debió ser más precisa.
— En ese sentido, afirma que respecto de los delitos por hechos de corrupción, encubrimiento, los cometidos por servidores públicos, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita y extorsión, su regulación no se encuentra reservada de manera exclusiva a la federación, por lo que, atendiendo a su naturaleza y con fundamento en los artículos 73, fracción XXI, inciso b), y 124 constitucionales, la tipificación de esos hechos ilícitos corresponde tanto a las legislaturas locales, en el ámbito de sus competencias, como al Congreso de la Unión.
— En esa tesitura, asevera que los preceptos impugnados, al señalar que la acción de extinción de dominio procederá para los bienes relacionados con las investigaciones de delitos tipificados solamente en el Código Penal Federal, tratándose de los hechos ilícitos que también les corresponde a las legislaturas locales tipificar y perseguir, restringe su procedencia en el orden local.
— Advierte que de un análisis teleológico de la reforma al artículo 22 constitucional, se desprende que fue finalidad del poder reformador que las entidades federativas pudieran seguir usando la figura de extinción de dominio para continuar, a nivel local, debilitando a la delincuencia y a la corrupción en sus recursos económicos, por lo que, al establecer la facultad exclusiva del poder legislativo federal de expedir la ley única de la materia, ello no significó de manera alguna que la acción de extinción de dominio fuera procedente solamente respecto de los bienes relacionados con las investigaciones de los delitos tipificados en la codificación penal federal.
— Señala que la finalidad de la presente impugnación es hacer efectiva la intención del constituyente y cubrir los resquicios legales, evitando así se generen espacios de impunidad.
Segundo concepto de invalidez.
— La Comisión actora expone los argumentos por los cuales considera que el artículo 5, párrafo segundo,(2) impugnado, resulta contrario al parámetro de regularidad constitucional y convencional, bajo la premisa de que la información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la extinción de dominio, hasta que dicha acción se presente ante la autoridad judicial competente, constituye una reserva ex ante e injustificada, teniendo como consecuencia la transgresión al derecho de acceso a la información pública y al principio de máxima publicidad previstos en los numerales 6º de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
— Explica que los estándares nacionales e internacionales coinciden en el acceso a la información pública en un Estado y narra lo que al respecto este Alto Tribunal ha señalado en relación con los elementos que componen el derecho a la información; así como las pautas que ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en cuanto al derecho fundamental en comento.
— Establece que en contraste con el marco constitucional del artículo 6, apartado A, fracción I, la porción normativa impugnada, dispone de forma absoluta, indeterminada y previa que toda la información que obtenga el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial, independientemente de su naturaleza, se instituye la prohibición expresa para que el público no pueda acceder a la mencionada información, lo cual implica la configuración de una regulación en sentido contrario a lo que refiere el mandato de la norma fundamental.
— Advierte que el precepto cuya validez se cuestiona a través del presente medio de control constitucional, se traduce en una disposición que realiza una clasificación previa de la información sin atender los parámetros constitucionales y convencionales. Puesto que la restricción realizada por el legislador, en modo previo y absoluto, impide llevar a cabo un contraste con un parámetro objetivo para saber si parte de esa información amerita o no ser reservada.
— En ese sentido, enfatiza que el legislador realizó una clasificación a priori de la información en la regulación tildada de inconstitucional, perdiendo de vista que no todo el contenido de la información obtenida por el Ministerio Público deberá ser reservado hasta que se presente ante la autoridad judicial la acción de extinción de dominio correspondiente; y que tal circunstancia resulta contraria al principio de máxima publicidad, ya que suponen categorías de información que no deben ser reservadas sin llevar previamente una prueba de daño.
— Advierte que la piedra angular del derecho de acceso a la información lo constituye el principio de máxima publicidad que implica en lo general que toda la información en posesión de los sujetos obligados debe ser pública, completa, oportuna y accesible.
— Insiste en que dicha porción normativa genera un régimen especial no previsto en la Norma Fundamental al establecer una restricción genérica de la información, calificarla en su totalidad como reserva y estatuir una prohibición del suministro de datos de manera absoluta, aunado a que dicha reserva no permite diferenciar entre la información susceptible de ser clasificada en esos términos.
— Determina que la temporalidad establecida desde que la obtenga el Ministerio Público, hasta que la acción de extinción de dominio se presente ante una autoridad judicial resulta ser ambigua y contraria a los parámetros establecidos en la ley general de la materia, ya que ésta dependerá de cuánto tiempo tarde el Ministerio Público en presentar la demanda referida, lo que vulnera el derecho de acceso a la información de las personas y lo que se traduce en la inconstitucionalidad de tal disposición.
— Afirma que, en el caso, nos encontramos ante una norma restrictiva de forma desproporcional y por tanto contraria a la obligación de las autoridades de que prevalezca el principio de máxima publicidad de la información en su posesión, fuera del marco constitucional y convencional.
— Establece que es necesario un examen de la constitucionalidad de la norma impugnada para determinar en el caso concreto las relaciones entre el fin perseguido por la norma y su colisión con el derecho de acceso a la información, lo cual debe resolverse con ayuda del método específico denominado test de proporcionalidad.
— Concluyendo así, que la porción normativa impugnada, no resulta una medida adecuada a la exigencia constitucional de respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; estipulando, por el contrario, que resulta una medida restrictiva, toda vez que privilegia la opacidad de la información.
— Finalmente, precisa que en la acción de inconstitucionalidad 73/2017, este Alto Tribunal declaró inconstitucional una norma con redacción similar.
Tercer concepto de invalidez.
— Indica que los artículos 2, fracción XIV, en la porción normativa “o bien, el uso o destino lícito de los Bienes”, 7, fracciones I, II, IV y V, así como 15, extralimitan las fronteras constitucionales sobre la procedencia de la figura de extinción de dominio, es decir, constituyen elementos para la procedencia de la acción de extinción de dominio que no establece el artículo 22 constitucional y, por lo tanto, resultan transgresoras del derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad y supremacía constitucional.
— Explica que el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad exige que todas las autoridades actúen dentro de su esfera de facultades establecidas en la Norma Fundamental, a efecto de que desempeñen sus funciones con sustento constitucional.
— Asimismo realiza un breviario de las dos premisas en las que el órgano reformador sustentó la acción de extinción de dominio [reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho], introducir un régimen de excepción para combatir a la delincuencia organizada, por la comisión de los delitos de delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito y dicho régimen de excepción debía aplicarse restrictivamente y, por tanto, no utilizarse de forma arbitraria para afectar a personas, propietarios o poseedores de buena fe aseverando que buscó, en todo momento, un equilibrio entre el respeto a los derechos a la seguridad pública y a la justicia penal; de ahí que la acción de extinción de dominio no tiene por objeto anular o vaciar el contenido de los mencionados derechos.
— Asimismo, afirma que dada la implementación de la figura de extinción de dominio en nuestro país no había obtenido los resultados esperados; y ello en gran medida se debía a que, no obstante se trataba de un procedimiento autónomo del proceso penal, en realidad dicha afirmación resultaba relativa, por lo que se estimó pertinente y necesaria su modificación a efecto de dotarle de mayor operatividad y funcionalidad.
— En ese sentido, asevera que la finalidad de la reforma realizada al artículo 22 constitucional, [reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve] fue la de precisar la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal; constreñir que el procedimiento es sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos, sea para obtener el bien o para utilizarlo en actividades delictivas; resguardar la previsión vigente en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio, tenga a su disposición los recursos legales para acreditar la procedencia legitima de sus bienes; establecer que la acción de extinción de dominio es propia del Ministerio Público y que en su ejercicio le prestará el auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno; asimismo, establecer la facultad del Congreso de la Unión para expedir la Legislación Nacional Única en la materia, conforme a la fracción XXX del artículo 73 constitucional; y, precisar en las disposiciones transitorias la continuidad de la Ley Federal de Extinción de Dominio y las leyes locales en la materia, hasta en tanto se expidiera la nueva legislación nacional única en materia de extinción de dominio.
— Compara el texto constitucional vigente hasta el catorce de marzo de dos mil diecinueve y el texto reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve. Y con ello, asegura que del nuevo texto constitucional se desprende que para iniciar un procedimiento de extinción de dominio tienen que reunirse los
siguientes dos elementos: un bien cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y su relación con la investigación de los delitos referidos en el propio artículo, y que, de no acreditarse ambos elementos, dicha figura devendría improcedente.
— En ese sentido, asegura que el artículo 2, fracción XIV,(3) de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en la porción normativa “o bien, el uso o destino lícito de los Bienes vinculados al Hecho Ilícito”, es inconstitucional, dado que el texto de la Norma Fundamental refiere exclusivamente que la misma procede, cuando la legítima procedencia de los bienes no sea acreditada, y no así respecto del uso o destino de los bienes, es decir, la extinción de dominio ya no procede respecto de bienes cuya legítima procedencia se acredite, no obstante que sean instrumento u objeto, es decir, tengan un uso o destino para la comisión de los hechos delictivos precisados en el artículo 22 constitucional.
— Por otra parte, en relación con el artículo 7, fracciones I, II, IV y V(4) de la ley impugnada, refiere que esas disposiciones resultan incompatibles con el texto constitucional, puesto que la figura de extinción de dominio procede exclusivamente respecto de bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse. Asimismo, advierte que de invalidarse dichas fracciones, considera, que la fracción VI adquiriría un nuevo sentido (un sentido congruente con el texto constitucional), puesto que se refiere a “Bienes que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los Bienes a que se refieren las fracciones anteriores”.
— Finalmente, respecto del artículo 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio,(5) considera que la disposición vulnera el derecho a la seguridad jurídica, en primer término, porque el rubro del artículo y las fracciones V y VI se refieren a bienes respecto de su utilización y destino, lo cual, no es materia de la extinción de dominio.
— Asimismo considera que el artículo 15 de la ley también genera inseguridad jurídica al referir que “Se presumirá la Buena Fe en la adquisición y destino de los Bienes”, sin embargo, posteriormente refiere que, “Para gozar de esta presunción, la Parte Demandada y la o las personas afectadas, dependiendo de las circunstancias del caso, deberán acreditar suficientemente”, lo cual, dice, genera una antinomia, pues, en un primer momento genera una expectativa de presunción y posteriormente exige la comprobación de diversas cuestiones.
Cuarto concepto de invalidez.
— La Comisión actora establece que el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio,(6) al sentar que la acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de bienes de origen ilícito y que prescribirá en veinte años para el caso de los que sean destinados a realizar hechos ilícitos, le otorga alcances que la Constitución Federal no previó.
— Asimismo, expone la razón por la cual se considera que no fue intención del poder reformador de la Constitución, establecer la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio, aunado a que la misma atenta contra el derecho a la seguridad jurídica de los gobernados al permitir que la autoridad inicie la acción en cualquier momento generando incertidumbre en las personas, en virtud de que no tendrán conocimiento del plazo dentro del cual se podrá promover, obligándolas a resguardar la documentación comprobatoria de su procedencia lícita por temporalidades irrazonables.
— Hace notar que, por lo que respecta a la prescripción establecida de veinte años respecto de bienes que se hayan destinado a la realización de hechos ilícitos, como ya lo argumentó en el concepto de invalidez anterior, dichos bienes de “destinación ilícita” no forman parte necesariamente de las cosas susceptibles de extinción de dominio de acuerdo con el alcance otorgado a la figura en el artículo 22 constitucional y el nuevo paradigma en la materia, ya que solamente se refiere a aquellos bienes cuya procedencia u origen legítimo no se pueda acreditar.
Quinto concepto de invalidez.
— Estima que la fracción II del artículo 16 de la referida Ley Nacional(7), es incompatible con el bloque de constitucionalidad, al estimar que se vulnera el derecho fundamental de seguridad
jurídica y el principio de legalidad, en virtud de que no existe sustento constitucional para realizar actos de investigación para la prevención de los delitos.
— Al respecto, afirma que las investigaciones preventivas carecen de fundamento constitucional; en vía de consecuencia, la información generada con motivo de las mismas, resultaría igualmente inconstitucional, pues habrá sido obtenida por actos viciados de origen, pues sostiene que la prevención corresponde a las policías, cuando realizan tareas de inspección, vigilancia y vialidad; y al Consejo Nacional de Seguridad Pública, apoyado por la Comisión de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, a través de la creación y evaluación de políticas públicas y programas en la materia. Por su parte, la investigación, tal como lo prevé el primer párrafo del artículo 21 constitucional, corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. En tanto que la persecución del delito se encuentra a cargo del Ministerio Público exclusivamente, en el momento que ejercita la acción penal.
— Por otra parte, considera necesario que este Alto Tribunal, como máximo intérprete de la Constitución Federal, determine los elementos definitorios de la prevención del delito y se pronuncie en relación a los actos que, en ejercicio de dicha atribución, pueden desempeñar las instituciones policiales sin la conducción del Ministerio Público y que la distingan de las actividades de investigación y persecución del delito.
Sexto concepto de invalidez.
— Esgrime que el artículo 173, párrafo segundo, en la porción normativa “En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible.”; el artículo 177, último párrafo, así como el diverso 190, párrafo quinto, en la porción normativa “En los casos en los cuales no se pueda recabar la autorización respectiva, por razón de la hora, del día, de la distancia o del peligro en la demora, se deberá informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional.”, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio permiten que el Ministerio Público asegure bienes y acceda a bases de datos motu proprio.
— Afirma que dichos artículos en las porciones normativas cuya invalidez se alega, permiten al Ministerio Público un margen de actuación que, al no contar con control judicial previo, deriva en actos arbitrarios en detrimento de los derechos de las personas a la seguridad jurídica, la propiedad y la protección a su privacidad y datos personales, al otorgarle la facultad de decretar motu proprio el aseguramiento de bienes y el acceso a bases de datos, aunado a que presume la necesidad de establecer la medida cautelar de aseguramiento en detrimento de la disposición del patrimonio de las personas.
— Destaca que la intención del Poder Reformador fue la de establecer que el juicio de extinción de dominio sea un procedimiento de naturaleza civil, y que por lo tanto, las disposiciones que lo regulen deben estar encaminadas a regularlo de manera tal que se asegure que las partes se encuentran en un plano de igualdad; en ese sentido, refiere que el Ministerio Público, aun cuando actúe como autoridad en la etapa de investigación o previa al juicio, no puede ordenar el aseguramiento de bienes al ser una medida demasiado invasiva de los derechos de posesión y propiedad de las personas, por lo que necesariamente requiere la intervención de la autoridad judicial. Para ello, trae a colación lo resuelto por este Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 10/2014 y su acumulada 11/2014.
— Estima que la porción normativa impugnada indica que en caso de urgencia o necesidad el Ministerio Público podrá adoptar motu proprio la medida de aseguramiento de bienes, resultando preocupante la vaguedad de los términos utilizados, dado que generan incertidumbre sobre cuándo se actualizan tales casos.
— Respecto del último párrafo del artículo 177 de la Ley Nacional impugnada, alega que al suponer la necesidad de decretar la medida cautelar consistente en el aseguramiento de bienes, hace imperativo que en la gran mayoría de los casos el juzgador la decrete, aun cuando no hubiere justificación debidamente fundada y motivada por parte del Ministerio Público.
— Finalmente, en este concepto de invalidez la Comisión Nacional actora alega que la facultad
que se otorga al Ministerio Público, en el párrafo quinto del artículo 190 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, posibilita que se vulnere el derecho humano a la privacidad y a la protección de datos personales, ello en virtud de que si bien se podría justificar que por determinadas circunstancias no es posible recabar la autorización del órgano jurisdiccional de manera previa a la obtención de la información de las bases de datos, en caso de que de manera posterior el juez determine que no existió justificación para el acceso a la misma, ya se habría producido un daño irreparable, pues la autoridad administrativa habría tenido ya en su poder información sensible y datos personales de una persona identificada o identificable.
Séptimo concepto de invalidez.
— En este apartado la accionante plantea la inconstitucionalidad del artículo 228, inciso a),(8) de la legislación nacional controvertida, en virtud de que, dice, al establecer que procederá la venta anticipada de bienes asegurados cuando la enajenación sea necesaria, dada la naturaleza del bien que se encuentra sujeto al proceso de extinción de dominio, incorpora una medida vaga e imprecisa que genera incertidumbre en cuanto a su aplicación, pues revela una descripción ambigua relativa a las características de dichos bienes, por lo cual conculca el derecho humano de seguridad jurídica y el principio de legalidad.
— Sostiene que en los incisos del b) al f) del artículo 228 de la Ley Nacional que se combate, sí se encuentra delimitada la hipótesis que justifica la venta anticipada de los bienes asegurados, lo que no se advierte en el supuesto previsto en el inciso a), puesto que la expresión “dada la naturaleza de los bienes” es una disposición imprecisa que no aporta los elementos que dejen claro en qué supuesto “la naturaleza del bien” hará necesaria su enajenación anticipada, lo que se traduce en una habilitación para que la autoridad administradora proceda de forma arbitraria. Por ende, dice la promovente, resulta patente que permite un margen de aplicación muy amplio que posibilita actuaciones injustificadas, pues autoriza sin precisar categorías ciertas, que cualquier tipo de bien asegurado podrá ser susceptible de venderse anticipadamente, si es calificado como una medida necesaria atendiendo a su naturaleza. Siendo así, refiere que la norma en cuestión hace susceptible de ser enajenada cualquier cosa a través de la venta anticipada, pues permite un amplio margen de ambigüedad, ya que ello se sustenta en una valoración subjetiva acerca del grado de necesidad conforme a su naturaleza, misma que se desconocen los elementos que serán catalogados como naturales del bien del que se trate, mismo que dependerá completamente del criterio de la autoridad administradora de bienes en proceso de extinción de dominio.
— Concluye así, que la hipótesis prevista en el inciso a) del artículo 228 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, se traduce en que las personas propietarias de los bienes sujetos a proceso de extinción de dominio, que hayan sido aseguradas, no tengan plena certeza de qué tipo de bienes serán susceptibles de venta anticipada.
Octavo concepto de invalidez.
— Finalmente, sostiene que el artículo Sexto transitorio del Decreto por el cual se expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio resulta contrario al principio de no retroactividad de la ley, toda vez que prevé que dicha legislación se aplique con independencia de que los supuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a su entrada en vigor, lo cual conlleva a dar efectos normativos hacia el pasado a normas de carácter sustantivo, en perjuicio de la certidumbre jurídica de las personas, en contravención a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Federal y del diverso 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
— Estima que los efectos retroactivos que la disposición transitoria otorga al bagaje normativo del Decreto citado, perjudican gravemente la certidumbre jurídica que el orden legal debe otorgar a las personas, toda vez que prevé que pueda prepararse la promoción de la acción de extinción de dominio respecto de bienes relacionados con delitos que antes del catorce de marzo de dos mil diecinueve no se encontraban siquiera previstos en el texto constitucional como hechos que hicieran factible su ejercicio.
— Refiere que resulta preocupante, que la disposición reclamada permita ejercer la acción de extinción de dominio ad infinitum hacia el pasado, por supuestos de procedencia recientemente incluidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, incluso cuando la extinción de dominio no estaba prevista en nuestro orden constitucional.
TERCERO. Registro y turno. Mediante proveído de doce de septiembre de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, al que correspondió el número 100/2019; asimismo, ordenó turnar el asunto a la Ministra Norma Lucía Piña Hernández para su instrucción.
CUARTO. Admisión y requerimientos. Por auto de trece de septiembre de dos mil diecinueve, la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista al Congreso de la Unión, a través de sus dos Cámaras (Diputados y Senadores) y al Poder Ejecutivo Federal por ser quienes emitieron y promulgaron la norma impugnada, respectivamente, para que rindieran sus correspondientes informes; se requirió a los primeros el envío de los antecedentes legislativos del Decreto y al segundo, un ejemplar del Diario Oficial de la Federación en que se publicó el mismo. También se dio vista a la Fiscalía General de la República para la formulación de su pedimento.
QUINTO. Informe de la Cámara de Senadores. El Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Senadores, al rendir su informe sostuvo la validez de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en el que sustancialmente señaló lo siguiente:
— Sostiene que los artículos combatidos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no vulneran ninguno de los preceptos constitucionales y convencionales que cita, al ser en una parte infundados y en otra, inoperantes.
— Expone que el acto legislativo por el que se llevó a cabo la emisión del decreto impugnado se ajustó a los procedimientos establecidos por el pacto federal y demás leyes aplicables a la creación de leyes o decretos, al acatar lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, observando en todo momento los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad a que se refiere el artículo 1° de nuestra Carta Magna, [por lo que realiza una relatoría del procedimiento legislativo].
— Respecto del primer concepto de invalidez hecho valer por la comisión accionante, considera que es inatendible, puesto que lo que se pretende reclamar es una supuesta omisión legislativa, y en el caso particular se está ante una “laguna normativa”, la cual está exenta de escrutinio constitucional, dado que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no demostró que existiera un mandato constitucional para que el Congreso de la Unión legislara en un determinado sentido y esa obligación hubiera sido incumplida por el legislador federal, para ello, trae a consideración lo resuelto en los amparos en revisión 1359/2015 y 1287/2015, resueltos por la Primera Sala y Segunda Salas, respectivamente, de este Alto Tribunal.
— Puntualiza que si lo que se pretende controvertir, es una laguna normativa, deviene inatendible el argumento, toda vez que no se tiene un referente normativo que pueda confrontarse con el orden constitucional, además de que dicho planteamiento no corresponde al rubro de inconstitucionalidad de leyes, sino al de legalidad.
— Por otra parte, considera pertinente mencionar que el artículo 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j), de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, no limita la facultad de los ministerios públicos locales para ejercitar la acción de extinción de dominio, pues, dice, en la ley impugnada no se establece que dicha figura procederá solamente para los delitos contemplados en el Código Penal Federal, respectos de los ilícitos por hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, robo de vehículos y recursos de procedencia ilícita. Para ello hace mención a lo considerado en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda, en relación a la Minuta con proyecto de Decreto que reforma el artículo 22 y la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio.(9) Asimismo que los incisos impugnados, tiene como intención regular en forma expresa y limitada los delitos que el Poder Reformador de la Constitución consideró debían vincularse con la figura de extinción de dominio, más no así establecer una descripción normativa de los supuestos que configuran los hechos ilícitos que pudieran dar lugar a la aplicación de dicha
figura; y que resulta imposible para la función legislativa pretender especificar los supuestos tipificados en las legislaciones locales.
— Referente al segundo concepto de invalidez, delimita los argumentos formulados por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, asimismo, por una parte, los califica de infundados y por otra inoperantes. Estima que el artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en la porción normativa impugnada, no vulnera el derecho humano de acceso a la información y al principio de máxima publicidad previstos en los numerales 6° de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues supera un análisis estricto de constitucionalidad al tener una finalidad constitucionalmente imperiosa y ser una limitación idónea, razonable y proporcional, al no permitir que se dañe la seguridad pública, ni el interés general.
— Aduce que resulta necesario e idóneo que el legislador federal haya establecido una limitante para que se tenga acceso a la información que sustenta el ejercicio de la extinción de dominio por parte de la representación social, pues sólo de esa manera puede impedirse que un mal manejo de dicha información evite daños al debido proceso, que repercutan en que la figura jurídica de extinción de dominio no pueda ejecutarse sobre un bien patrimonial derivado o puesto al servicio de los hechos ilícitos señalados en el artículo 22 constitucional.
— Asimismo, esgrime que la reserva reclamada resulta proporcional, en tanto existe un costo mayor que la sociedad tendría que resentir, ya que habría incertidumbre sobre el manejo que pudiera dársele a la información que señala el artículo 16 de la Ley Reglamentaria del Artículo 22 constitucional. Que dicho costo se reduce de manera importante introduciendo una restricción para que cualquier persona tenga acceso a dicha información, quien resiente un daño de menor medida al que pueda sufrir la sociedad en su conjunto.
— Aclara que el texto impugnado no establece una reserva indeterminada en cuanto a su temporalidad, puesto que la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, constriñe a los sujetos obligados a que la reserva de información tenga límites; y que en dado caso se pudiera efectuar un ejercicio de aplicación conforme, para superar tal circunstancia.
— En relación con el argumento de que la porción normativa reclamada, resulta similar al artículo 225, párrafo segundo, de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua, declarado inconstitucional por este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 73/2017, considera que es inoperante, al partir de una premisa falsa, pues resultan claramente divergentes, al haberse emitido en circunstancias distintas y con instituciones de derecho positivo diversas al momento de su emisión.
— Por lo que respecta al tercer concepto de invalidez, la Cámara de Senadores señala que el argumento planteado por la Comisión accionante es una interpretación subjetiva e inconducente del artículo 2, fracción XIV, pues la porción normativa reclamada no puede interpretarse aisladamente, puesto que el objetivo de Ley Nacional de Extinción de Dominio es contribuir a abatir la estructura patrimonial y financiera de la delincuencia, mediante la disminución de sus recursos económicos, a fin de inhibir la comisión de los ilícitos que se desprenden del cuarto párrafo del artículo 22 constitucional, en ese sentido, alega que conforme a una interpretación armónica y sistemática al artículo reclamado a la luz del primer párrafo del diverso 7 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, se puede desprender que la “legítima procedencia”, debe entenderse no como el destino o el uso que se le dé a un bien, sino que el mismo sea instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos contemplados en el artículo 22 constitucional.
— Referente al artículo 7, fracciones I, II, IV y V, establece que el argumento planteado por la accionante es infundado, pues dichas fracciones no amplían el espectro de aplicación de la acción de extinción de dominio, por lo que se respeta el texto constitucional establecido en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la acción de extinción de dominio, sólo será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con la comisión de delitos.
— Referente a la antinomia que alega la comisión actora, respecto del artículo 15 de la Ley Nacional impugnada, refiere que dicho argumento es infundado, puesto que se soslaya que la buena fe admite prueba en contrario, como lo es todo el caudal probatorio exhibido para iniciar la acción de extinción de dominio y la propia acción formulada por el Ministerio Público. Esto es, que la carga probatoria del bien se actualiza hasta que el representante social ha ofrecido elementos o datos que permitan
presumir su conocimiento sobre los actos delictivos, por tanto, la oportunidad de acreditar la buena fe se presenta cuando se da al afectado la posibilidad de desvirtuar los datos o elementos que haya aportado previamente el Ministerio Público; lo que lleva a reconocer la existencia de una carga dinámica o sucesiva de la prueba.
— En relación con el cuarto concepto de invalidez, establece que el argumento planteado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es infundado, en tanto el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Nacional impugnada, respeta el derecho de seguridad jurídica, toda vez que los gobernados tienen pleno conocimiento de que la acción de extinción de dominio es imprescriptible para el caso de bienes que sean de origen ilícito. Asimismo, en razón de que el procedimiento de acción de extinción de dominio que regula la ley reglamentaria del artículo 22 constitucional, tiene como objeto la privación de bienes a quienes se benefician con el producto de la comisión de delitos, al aplicarse en sentencia los bienes en favor del estado, con un destino de interés público en beneficio de la sociedad, el bien común y la buena fe, porque permiten darle un beneficio social y los convierte en bienes de dominio público inalienables e imprescriptibles. Asimismo, aclara que, si bien el artículo 11 establece la imprescriptibilidad, la propia ley prevé la caducidad del proceso en cualquiera que sea el estado del procedimiento, cuando no se haya efectuado algún acto procesal ni promoción durante un término mayor de un año, lo que otorga certeza y seguridad jurídica al gobernado.
— Afirma que en el proceso legislativo que culminó con la reforma del artículo 22 constitucional, se concibió a la acción de extinción de dominio como imprescriptible, por lo cual, el legislador federal al estipularlo de esta manera en el artículo 11 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, no rebasó el alcance que se le quiso dar a nivel constitucional a dicha figura jurídica.
— Tocante al quinto concepto de invalidez, estima que es infundado, puesto que las instituciones policiales a partir de la reforma al artículo 21 constitucional, se tornaron fundamentales en la investigación; es decir, se les reconoció las facultades de investigación para la prevención del delito; en ese sentido, el hecho de que el artículo 16, fracción II, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, habilite al Ministerio Público para que recabe la información que se genere de las investigaciones para la prevención de los delitos que realicen las instituciones policiales locales o federales, no se traduce en que la disposición cuya validez se cuestiona resulte inconstitucional, puesto que las autoridades de seguridad pública pueden realizar tareas de investigación en un contexto preventivo, más no así, para realizar investigaciones que tengan que ver con el esclarecimiento de hechos delictivos, en las cuales las policías deben actuar bajo la conducción y mando del Ministerio Público.
— En cuanto al sexto concepto de invalidez, esgrime que el artículo 173, párrafo segundo, de la Ley Nacional impugnada, no afecta los derechos de seguridad jurídica, pues tal disposición no tiene el alcance de ser una medida invasiva del derecho de propiedad de las personas. Que de una interpretación armónica y sistemática de dicho precepto a la luz de los diversos 1, fracción V y 175, del mismo ordenamiento legal, es posible desprender que el Ministerio Público no puede asegurar bienes de carácter patrimonial adquiridos legamente y que no tengan relación alguna con investigaciones derivadas con los hechos ilícitos señalados en el artículo 22 constitucional, así como es obligación de esa representación social que cuando ejerza la atribución reclamada por la comisión accionante, debe notificarla a la persona afectada por un aseguramiento de bienes patrimoniales realizado por el Ministerio Público, que no significa la pérdida del derecho de propiedad sobre dicho bien, toda vez que se puede demostrar su procedencia legítima.
— Aduce que el diverso 177 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, tampoco viola el derecho a la seguridad jurídica, pues el hecho de que el Ministerio Público puede adoptar el aseguramiento de bienes en caso de urgencia u otra necesidad, no se traduce en que el juzgador esté impedido para evaluar y analizar la aplicabilidad del aseguramiento, pues dicha medida precautoria debe someterse posteriormente al escrutinio y decisión de un juez imparcial para que objetivamente pueda determinarse que el ejercicio de la mencionada atribución fue procedente a la luz de las circunstancias y hechos del caso y que se respetaron las reglas de aseguramiento de los bienes, establecidas en el artículo 230 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
— Del artículo 190 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, alude que no se deja en estado de indefensión a la parte afectada, ya que el acceso a las bases de datos, corresponde a la preparación
de la acción de extinción de dominio, por lo que una vez que se ejerce ésta, se deberá dar a conocer al demandado o a la persona afectada, para que se encuentre en posibilidad de oponer las defensas y excepciones que considere pertinentes, lo cual se reconoce en el artículo 22 de la Ley Nacional impugnada.
— Respecto al séptimo concepto de invalidez, advierte que el argumento planteado por el órgano constitucional autónomo es infundado, toda vez que realiza una interpretación subjetiva, aislada e inconducente del inciso a), del artículo 228 de la Ley Nacional impugnada, pues afirma que de una interpretación armónica y sistemática con lo dispuesto en los incisos c), d), e) y f) del mismo artículo, permiten determinar el sentido y alcance del enunciado “dada la naturaleza del bien”. También afirma que la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, acota el margen de apreciación para que un bien pueda ser susceptible de venderse anticipadamente por la autoridad administradora.
— Finalmente, por lo que corresponde al octavo concepto de invalidez, esgrime que es infundado, pues para que una ley se considere retroactiva se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, lo que no sucede con las normas procesales.
SEXTO. Informe de la Cámara de Diputados. El Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Diputados, al rendir su informe sostuvo la validez de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, en el que sustancialmente señaló lo siguiente:
— Hace valer la causal de improcedencia relativa a la falta de legitimación del órgano promovente, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II, 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I, y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal.
— Establece que el Decreto por el que se expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, resulta formal y materialmente constitucional, al haber sido expedido por el órgano facultado para ello y de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley Fundamental para su creación; y advierte que la referida Ley Nacional, resulta materialmente constitucional, al no vulnerar ninguno de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o los instrumentos internacionales suscritos por el Estado Mexicano.
— Respecto del primer concepto de invalidez, considera que es infundado, en tanto la comisión accionante se sustenta en una correcta interpretación del artículo 22 constitucional. Afirma que con la Ley Nacional de Extinción de Dominio se pretende que sus disposiciones sean de observancia general y de orden público en toda la república mexicana y para todos los órdenes de gobierno en el ámbito de sus respectivas competencias.
— Que contrario a lo sostenido por el organismo promovente, no se restringe la procedencia de la acción de extinción de dominio en el ámbito local, en virtud de que en concordancia con la Constitución Federal, se establece que procede respecto de bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos ilícitos establecidos en la legislación penal de las entidades federativas, cuando en su caso corresponda, atendiendo al tipo legal y competencia local atinente. Así el ámbito de competencia de cada hecho ilícito se encuentra establecido por las leyes federales o locales, según sea el caso.
— Referente al segundo concepto de invalidez, manifiesta que los argumentos hechos valer por el órgano promovente son infundados, al derivar de un concepto equívoco del derecho de información pública establecido en el artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así afirma que el derecho de acceso a la información no es absoluto, sino que puede limitarse conforme a lo previsto en la Constitución Federal, lo que es acorde con lo establecido en el artículo 1° constitucional.
— En ese sentido asevera que en la Ley Fundamental restringió el derecho a la información al establecerse categóricamente que la información relativa a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes, con lo que se estableció una cláusula de reserva legal por razones de interés público, seguridad nacional, vida privada y datos personales.
— Que, en el caso específico, el proteger diversa información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, resulta claramente constitucional y razonable, pues dicha restricción es regulada tanto por la Constitución Federal, como por las leyes de la materia [Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública]. Por lo que además se encuentra claramente justificada la no divulgación de la información, pues representaría un riesgo real de perjuicio significativo al interés público, ya que causaría un daño mayor al interés de la procuración y administración de justicia en beneficio de la sociedad, colocado sobre el interés de un solo particular.
— Por lo que respecta al tercer concepto de invalidez, señala que el argumento planteado por la comisión accionante deviene infundado, en virtud de que deriva de una incorrecta interpretación tanto del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del desconocimiento de la naturaleza de la acción de extinción de dominio establecida en dicho precepto constitucional.
— Asevera que la legítima procedencia, no sólo contempla el origen o la obtención lícita de los bienes, sino también el uso o destino lícito de los bienes vinculados al hecho ilícito, tal y como se desprende del artículo 22 constitucional; asimismo, que es importante resaltar que toda persona afectada tiene como garantía el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima, del bien sujeto al procedimiento de extinción de dominio.
— En relación con el cuarto concepto de invalidez, establece que el argumento planteado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es infundado, en virtud de que deriva de una incorrecta interpretación del artículo 22 constitucional, así como de la norma nacional impugnada. Asevera lo anterior, en tanto la norma impugnada no contradice el texto constitucional, ya que la Constitución Federal no establece de manera expresa disposición alguna que prohíba a la norma ordinaria señalar reglas para la prescripción de la acción de extinción de dominio.
— Establece que el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Nacional impugnada, no genera incertidumbre alguna, ya que la prescripción que regula la norma secundaria alude sólo al espacio de tiempo para la extinción del derecho a ejercitarse por parte del órgano investigador y que sea proclive para pasar al dominio del estado, los bienes que han formado parte de la infraestructura de la delincuencia organizada por los delitos previstos en el artículo 22 constitucional. Así, se prevé la imprescriptibilidad a efecto de que no sea el simple transcurso del tiempo el que legitime la posesión o la propiedad de bienes que fueron adquiridos de manera ilícita.
— Afirma que este segmento de la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio deriva de la finalidad del legislador ordinario para establecer un mecanismo jurídico eficaz que vulnere la estructura financiera del crimen organizado y la obtención a favor del Estado Mexicano de los recursos activos que resulten del enriquecimiento derivado de una actividad criminal, con el objetivo de disponer de dichos activos en la aplicación a programas sociales en beneficio de la sociedad mexicana.
— Tocante al quinto concepto de invalidez, estima que las manifestaciones que aduce la comisión accionante son claramente infundadas, toda vez que derivan de una incorrecta interpretación tanto del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de las bases de la Ley Nacional de Extinción de Dominio. En ese sentido la fracción II del artículo 16 impugnado, no transgrede el texto del artículo 21 de la Constitución Federal, ya que efectivamente la acción de investigación para la prevención de delitos no implica que los elementos encargados de la investigación desempeñarán sus funciones a esclarecer hechos delictivos o infracciones administrativas, cuando en realidad aún no han sido cometidos, ya que se trata de una fase preventiva, es decir, previa a la actualización en el mundo fáctico de conductas ilícitas.
— Explica que las instituciones de seguridad pública, incluyendo el Ministerio Público, son las encargadas de brindar la seguridad pública, la cual comprende la prevención de delitos, la investigación y su persecución, de conformidad con los artículos 21 constitucional y 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Así también, que las corporaciones policiacas también realizarán funciones de investigación bajo el mando del Ministerio Público y éste, dentro de su ámbito de acción en la prevención especial y general de los delitos, así como la investigación y su persecución, además de realizar investigaciones para la prevención delictiva.
— En cuanto al sexto concepto de invalidez, esgrime que las manifestaciones vertidas por la parte
accionante son infundadas, toda vez que derivan de una incorrecta definición del principio de legalidad, así como de los artículos 14 y 16 constitucionales y la exigencia del previo control constitucional.
— Afirma que al consistir en actos de molestia las prescripciones establecidas en las porciones normativas impugnadas, no es necesario el control judicial previo, y su constitucionalidad es visible al sostener el deber de informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional, las medidas precautorias adoptadas por el Ministerio Público, las cuales deberán ser fundadas y motivadas apropiadamente.
— Respecto al séptimo concepto de invalidez, advierte que el argumento planteado por el órgano constitucional autónomo deviene infundado, al partir de una incorrecta interpretación de los principios de seguridad jurídica y legalidad, así como de la porción normativa impugnada. En ese sentido, establece que el hecho relativo a que no se establezcan definiciones o conceptualizaciones específicas, no torna inconstitucional una norma, pues será la propia autoridad administrativa quien, atendiendo al caso concreto y específico, establecerá la fundamentación que corresponda. Así, el hecho de que las disposiciones no establezcan en cada caso, la necesidad de fundar y motivar su ejercicio no condiciona su constitucionalidad, pues en el caso de que la autoridad no se sujete a dichos imperativos, el problema no radica en la constitucionalidad de la norma, sino en la legalidad de la actuación de la autoridad.
— Finalmente, por lo que corresponde al octavo concepto de invalidez, sostiene que el argumento de la comisión accionante es infundado. Así, señala que si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos, sino simples expectativas de derecho, no se viola la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Puntualiza que un derecho adquirido es una facultad adherida al patrimonio de una persona y que por tales características no se le puede quitar o vulnerar, por lo cual su conservación está garantizada, lo que no opera respecto de normas procedimentales.
SÉPTIMO. Informe de la autoridad promulgadora. El Poder Ejecutivo Federal, al rendir su informe sostuvo la validez del decreto impugnado, de conformidad con los argumentos que esencialmente se citan:
— Estima que es infundado el primer concepto de invalidez, dado que afirma que no excluye la aplicación de la Ley Nacional de Extinción de Dominio a las entidades federativas; tan así que de la propia fracción I, del mismo artículo, establece que la mencionada Ley Nacional tiene por objeto regular la extinción de dominio de bienes a favor del estado, por conducto del Gobierno Federal y de las Entidades Federativas, según corresponda. Asimismo, señala, entre otros, que de la propia exposición de motivos contenida en la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio se advierte lo siguiente: “La presente iniciativa propone la expedición de una ley con un ámbito de aplicación nacional, por lo que sus disposiciones serán de observancia general y de orden público en toda la República Mexicana y para todos los órdenes de gobierno en el ámbito de sus respectivas competencias…“
— En ese tenor, asevera que con base en una interpretación conforme a la luz del artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el precepto combatido puede ser interpretado en el sentido de que la referida Ley Nacional debe ser observada por las autoridades locales, respecto de los delitos que se prevén, siempre y cuando, tengan competencia para investigar y perseguir dichas conductas ilícitas.
— Considera infundado el segundo concepto de invalidez, en el que se impugna el artículo 5, segundo párrafo, de la Ley Nacional impugnada puesto que el derecho de acceso a la información no es absoluto y puede ser limitado temporalmente, por razones de interés público y seguridad nacional. Así afirma que, de una interpretación literal del dispositivo combatido, la cual coincide con una interpretación sistemática y armónica de la normatividad aplicable en materia de acceso a la información pública, la divulgación o reserva de la información que se encuentre relacionada con el procedimiento de extinción de dominio se sujetara a las disposiciones aplicables en la materia.
— Por otra parte, asevera que el procedimiento de extinción de dominio, guarda estrecha relación con el contenido de las investigaciones ministeriales para la persecución de los delitos y procuración de justicia, pues ambos procesos, a pesar de ser autónomos, se tramitarán de manera paralela, por lo que es necesario reservar la información a que se refiere el artículo 5 impugnado, en relación con el 16 de la propia Ley Nacional impugnada, pues de dar acceso al público en general, sobre el contenido del procedimiento, ineludiblemente tendrá como efecto mermar el sigilo de las
averiguaciones previas.
— Así sostiene, que la reserva a la información que obtenga el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio busca evitar el acceso público, con miras a impedir la obstrucción, lo cual debe entenderse inmerso dentro de una cuestión de interés público, al perseguir precisamente, debilitar las organizaciones delictivas, a través de su patrimonio. Por lo que es claro que esa medida legislativa impugnada, tiene una finalidad legítima de interés público, válida en una sociedad democrática, que se encuentra en una ley, formal y materialmente, de manera que se cumple con las exigencias y estándares constitucionales y convencionales para establecer limitantes al derecho de acceso a la información. Para ello, realiza el análisis de la medida legislativa a la luz de cada uno de los elementos de proporcionalidad, a fin de demostrar que no es violatoria del derecho de acceso a la información.
— Por otra parte, sostiene que contrario a lo que impugna la comisión accionante, la reserva de información relativa a la preparación de la acción de extinción de dominio, podrá tener una vigencia de diez años, como límite máximo, en congruencia con la legislación en materia de transparencia y acceso a la información.
— Concluye respecto de este concepto de invalidez, que lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 73/2017 [en la que se analizó la validez del artículo 225, párrafo segundo, de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública del Estado de Chihuahua] no es aplicable al supuesto que aquí se plantea [artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio], pues las disposiciones impugnadas establecen distintos supuestos de reserva y no son susceptibles de ser analizadas de forma análoga.
— Con respecto al tercer concepto de invalidez, refiere que es infundado el argumento vertido por la comisión accionante, ya que la intención del Constituyente no fue la de limitar la categoría de bienes susceptibles de ser afectados por la Ley Nacional de Extinción de Dominio, ni mucho menos eliminar diversos elementos relativos a los bienes respecto de los cuales se podrá ejercer la acción. Afirma lo anterior, en tanto que la figura de extinción de dominio, no se limita a aquellos bienes de origen ilícito, sino que contempla a aquéllos que sirvan de instrumento para la comisión de alguno de los delitos precisados en el artículo 22 constitucional.
— Respecto a la antinomia que alega la comisión accionante, advierte que es infundado dicho argumento en tanto el numeral impugnado artículo 15 puede interpretarse en un solo enunciado, a saber: se presumirá la buena fe en la adquisición y destino de los bienes, siempre y cuando la parte demandada y las personas afectadas acrediten lo previsto en dicha disposición. Así las cosas, la buena fe deberá acreditarse cuando se da al afectado la posibilidad de desvirtuar los datos o elementos que haya aportado previamente el Ministerio Público, lo que se traduce en lo que se ha entendido como la carga dinámica o sucesiva de la prueba en materia de extinción de dominio.
— En relación con el cuarto concepto de invalidez, estima que es infundado, en tanto la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio en el caso de bienes que sean de origen ilícito no vulnera lo establecido por el Constituyente, sino que únicamente tiene la función de reglamentar lo señalado por la Norma Fundamental. Así la intención del legislador, al prever la imprescriptibilidad respecto de los bienes que sean de origen ilícito, y su diferenciación con los bienes de destinación ilícita, es establecer un mecanismo que impida que los bienes cuya procedencia sea ilegítima, adquieran una calidad de licitud por el simple transcurso del tiempo.
— Referente al quinto concepto de invalidez, aduce que los argumentos de la comisión accionante resultan infundados, ya que los sustenta bajo una premisa falsa, puesto que dicho precepto impugnado, no tiene como finalidad regular la facultad de las autoridades competentes de cualquier fuero para realizar actos de investigación para la prevención de los delitos.
— Reseña que la reforma al artículo 21 constitucional se planteó para acoger la necesidad de imponer en las policías la obligación de investigar delitos, a fin de recoger la práctica internacional consistente en que la policía puede recibir denuncias de hechos delictivos e iniciar investigaciones iniciales en respuesta a estas denuncias, así la policía, operaría en coordinación con el Ministerio Público; por lo que se propuso la existencia de una nueva coordinación entre el Ministerio Público y las instituciones policiacas de los tres órdenes de gobierno, para lograr la integración nacional de los esfuerzos de seguridad pública en torno a la investigación de los delitos, además de la investigación de inteligencia y preventiva.
— Referente al sexto concepto de invalidez, considera que las alegaciones realizadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, son infundadas en tanto que el artículo 173, párrafo segundo,
no vulnera el principio de seguridad jurídica, ya que el numeral 16 constitucional, no establece como requisito para la adopción de una medida cautelar, un control judicial, ni ex ante ni ex post; de ahí que considera que el control posterior a que se refiere dicha norma es un mecanismo de protección adicional que proporciona el legislador, a fin de garantizar que los bienes de los gobernados no serán asegurados de manera arbitraria. Así, enfatiza que las medidas cautelares decretadas en el procedimiento de extinción de dominio, no contienen una decisión jurisdiccional sustantiva, sino que tienen por objeto conservar o asegurar la permanencia de una situación fáctica concreta, para salvaguardar la integridad de la litis, además porque la esencia de las medidas cautelares corresponde a la de los actos de molestia y no a los privativos, lo que significa, que a pesar de afectar su esfera jurídica, sólo restringen de forma provisional un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos.
— Por otra parte, destaca que respecto del diverso 190, párrafo quinto, de la Ley Nacional impugnada, no permite que la información que se recabe por el Ministerio Público, sin un control judicial previo, sea empleada indebidamente por éste, pues se limita a disponer de un caso excepcional en el que se podrá informar al órgano jurisdiccional sobre la información a la que se tuvo acceso en base de datos.
— Califica de infundado el séptimo concepto de invalidez, en tanto que de una interpretación literal del artículo 228 de la Ley Nacional impugnada, es posible advertir que en su integridad, establece supuestos genéricos y categorías de bienes que pueden ser sujetos a una venta anticipada, pero que en dado caso no le puede ser exigible al legislador, que prevea todos los supuestos posibles en la realidad, por lo que la finalidad del inciso a), fue para evitar que se limite la actuación de las autoridades para llevar a cabo una venta anticipada, no sólo por la naturaleza del bien, por sí misma, sino también por las circunstancias que rodean su conservación o almacenamiento. Asimismo, las autoridades deberán fundar y motivar la determinación que de sustento a la venta anticipada.
— Finalmente, referente al octavo concepto de invalidez, señala que las normas aplicables a la fase preparatoria del procedimiento de extinción de dominio no son sustantivas, sino procesales, además, de que no trascienden a un derecho sustantivo adquirido de persona alguna. Así, la Ley Nacional de Extinción de Dominio, lejos de generar una afectación a los gobernados sujetos al procedimiento, desarrolla de manera más efectiva los principios de seguridad jurídica, legalidad y debido proceso, puesto que se ejerce respecto de aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, y no así, respecto de alguna persona por hechos constitutivos de delitos.
OCTAVO. Opinión de la Fiscalía General de la República. Manifestó esencialmente lo siguiente:
— Considera al referirse al primer concepto de invalidez que el presente medio de control es improcedente, puesto que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, hace valer violaciones a la Constitución Federal, sin que esa representación social, advierta argumentos tendentes a demostrar la transgresión a los derechos humanos, por lo que afirma, que este Alto Tribunal, se encuentra imposibilitado para realizar el estudio de constitucionalidad de las normas impugnadas.
— Al respecto, alega que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el numeral 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal; pues, dice, el órgano accionante carece de legitimación, en tanto sus argumentos no se encuentran relacionados con la transgresión a los derechos humanos.
— Respecto al primer concepto de invalidez aduce que sí fue la intención de legislador incluir los delitos del fuero común correlativos a los delitos previstos en el Código Penal Federal. Asimismo, que de la propia Ley Nacional se desprende que su objeto es la extinción de dominio de bienes a favor del Estado por conducto del gobierno federal y de las entidades federativas, según corresponda.
— Referente al segundo concepto de invalidez, estima que la comisión accionante debió fundar y motivar porqué la reserva prevista en la Ley Nacional, no cumple el estándar del artículo 133 y no afirmar dogmáticamente que no se puede establecer la reserva de la información en una ley. Así, constata que el ejercicio de la acción de extinción de dominio se basa en la existencia de elementos relativos a un hecho ilícito, en ese sentido es claro que la información derivada de la investigación de
los hechos, así como la relativa a los bienes patrimoniales debe ser reservada.
— Concerniente al tercer concepto de invalidez, esgrime que es infundado, en ese tenor, refiere que la voluntad del poder reformador fue que la extinción de dominio se ejercitará a través de un procedimiento jurisdiccional y autónomo de la materia penal, sobre bienes que sean instrumento, objeto o producto de actividades ilícitas en perjuicio grave del orden público. Así, el hecho de que el artículo 22 constitucional no establezca todas las hipótesis para la procedencia de la acción de extinción de dominio en relación con los bienes, así como su destino y utilización, es porque no se puede exigir tal especificidad, ya que es en las leyes reglamentarias en las que el legislador ordinario despliega sus facultades de creación normativa.
— Por otra parte, sostiene que el artículo 15 de la Ley Nacional impugnada no vulnera el principio de seguridad jurídica, en virtud de que al establecer los requisitos que deberá acreditar la parte demandada y las personas afectadas para gozar de la presunción de buena fe, en la adquisición y destino de los bienes materia de extinción de dominio, respeta las garantías de los sujetos intervinientes, en tanto el titular del bien deberá aportar los elementos de prueba que razonablemente conduzcan al juzgador a la convicción de que el bien tiene un origen lícito.
— En relación con el cuarto concepto de invalidez, en esencia coincide con los argumentos vertidos tanto por el Poder Ejecutivo Federal, como por la Cámara de Diputados, al rendir sus respectivos informes.
— Tocante al quinto concepto de invalidez, establece que es infundado, toda vez que la comisión accionante parte de una inexacta interpretación de la atribución de investigación a la que hace referencia la norma que se impugna y, por ende, arriba a una falsa conclusión. Afirma que la investigación preventiva llevada a cabo por las policías sí tiene sustento constitucional y legal; y que la facultad consistente en que el Ministerio Público recabe información de la generada en las investigaciones para la prevención de los delitos que realicen las autoridades competentes de cualquier fuero, no está viciada de origen.
— Precisa que el sexto concepto de invalidez deviene infundado, en tanto el aseguramiento de bienes en caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, sólo es una medida provisional con el objeto de evitar la posible enajenación, el menoscabo, el ocultamiento o dilapidación de los bienes respecto de los cuales se pretende ejercer la acción de extinción de dominio, en perjuicio del estado; así, la privación del derecho no es definitiva, al ser un acto de molestia.
— Referente al séptimo concepto de invalidez, precisa que es infundado, en virtud de que se estima que la venta anticipada dada la naturaleza de los bienes, no permite que la autoridad facultada para ello lo haga de forma arbitraria, ya que deberá precisar la naturaleza de dichos bienes, fundando y motivando debidamente su determinación.
— Finalmente, en relación con el octavo concepto de invalidez, advierte que la procedencia de la acción de extinción de dominio no está sujeta a una temporalidad, como lo es la fecha en que se cometieron los hechos ilícitos o el momento en que se haya adquirido la propiedad de los bienes de carácter patrimonial, sino que es requisito sine quo non, que no se acredite la legítima procedencia o uso de dichos bienes, así como que no se haya ejercido con antelación la extinción de dominio.
NOVENO. Cierre de instrucción. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos, y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, mediante proveído de tres de diciembre de dos mil diecinueve, se ordenó el cierre de la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución en la presente acción de inconstitucionalidad.