SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 239/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: LUIS ALBERTO TREJO OSORNIO
COLABORÓ: ANDRÉS EDUARDO SOLÍS SÁNCHEZ
Visto Bueno
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiuno de octubre de dos mil veintiuno.
VISTOS; Y
RESULTANDO:
Cotejó
1. PRIMERO. Presentación de la acción, autoridades emisora y promulgadora y norma impugnada. Por escrito presentado el veinticuatro de agosto de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, María del Rosario Piedra Ibarra, quien se ostenta como Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Guanajuato, planteando la invalidez de los artículos 77 a 87 -que conforman la Sección I, “Educación Especial“- y 88 a 91 -que integran la Sección II, “Servicios de educación especial, indígena, para personas adultas y formación para el trabajo”-, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, expedida mediante el Decreto número 203, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el veintidós de julio de dos mil veinte.
2. SEGUNDO. Preceptos constitucionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. La accionante consideró vulnerados los artículos 1º, 2º y 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 sobre los Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 169 de la OIT); así como 1 y 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, por considerar que las normas impugnadas vulneran los derechos a la consulta previa en materia indígena y a personas con discapacidad, así como el derecho a la educación.
3. Asimismo, en el apartado de conceptos de invalidez, la Comisión accionante hizo valer los siguientes argumentos:
4. A. Inconstitucionalidad de los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato por falta de consulta a personas con discapacidad
5. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene que los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato son inconstitucionales, pues se trata de normas que regulan diversos aspectos relacionados con la educación que se impartirá a las personas con discapacidad en la entidad federativa.
6. En este sentido, tras recordar el marco constitucional y convencional en relación con el derecho de las personas con discapacidad a ser consultadas en aquellos casos en los que una norma sea susceptible de afectarles, la demandante sostiene que los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación local son inconstitucionales, pues se trata de normas que inciden directamente en la educación y derechos de este colectivo sin que se hubiera cumplido con la consulta previa correspondiente.
7. Las normas impugnadas definen la educación inclusiva, sientan sus bases, principios, propósitos, objetivos y finalidad, garantizando el derecho a la educación a las personas con condiciones especiales, aptitudes sobresalientes o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación.
8. Asimismo, estos preceptos contienen medidas para garantizar la educación inclusiva que deberá llevar a cabo la autoridad educativa estatal, se detallan las legislaciones jurídicas que serán atendidas y aplicables y se regula la asignación presupuestal para cumplir con los
objetivos de la educación especial pública.
9. A partir de lo anterior, la accionante sostiene que el legislador local estableció normas encaminadas específicamente a garantizar la educación de las personas con discapacidad, con la finalidad de que redujeran aquellas limitaciones, barreras u otros impedimentos que limiten el ejercicio de este derecho de forma plena e incluyente.
10. De esta manera, la Comisión promovente considera que el Congreso local omitió respetar y garantizar el derecho humano de consulta a las personas con discapacidad, debido a que antes de emitir las normas impugnadas, el legislador local no escuchó a las personas con discapacidad ni a las organizaciones que las representan, siendo que ellas tienen el conocimiento de las necesidades y especificidades de su condición.
11. Por tanto, la accionante estima que debe declararse la invalidez de las normas impugnadas.
12. B. Inconstitucionalidad de los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato por falta de consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas
13. En un segundo aspecto, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene que los artículos 88 a 91 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato son inconstitucionales, ya que regulan los derechos de las personas indígenas y afromexicanas a la educación y a la preservación de su cultura y lengua, sin haberles consultado previamente y en forma culturalmente adecuada.
14. Al respecto, la Comisión accionante sostiene -con base en los precedentes de este Alto Tribunal- que las normas cuestionadas debían ser emitidas previa consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, toda vez que se trata de preceptos que son susceptibles de afectar directamente a este colectivo históricamente discriminado.
15. En este sentido, refiere que los artículos 88 a 91 impugnados pretenden proteger el ejercicio de los derechos educativos, culturales y lingüísticos de todas las personas integrantes de pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos. Asimismo, en estos preceptos se regula que las acciones educativas de las autoridades respectivas contribuirán al conocimiento, aprendizaje, reconocimiento, valoración, preservación y desarrollo de la tradición oral y escrita indígena, de sus lenguas como medio de comunicación, enseñanza, objeto y fuente de conocimiento.
16. Igualmente, en las normas cuestionadas se prevé que la educación indígena debe atender las necesidades educativas de las personas, pueblos y comunidades indígenas con pertinencia cultural y lingüística, además de basarse en el respeto, promoción y preservación del patrimonio histórico y de la cultura. De igual forma, destaca que se regula la obligación de las autoridades educativas de realizar consulta de buena fe, de manera previa, libre e informada a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, cada vez que se prevean medidas legales en materia educativa.
17. Con base en lo anterior, la Comisión promovente sostiene que las disposiciones impugnadas impactan en la regulación y reconocimiento de los derechos fundamentales de los que son titulares los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas y sus integrantes, de manera que era exigible una consulta previa a este colectivo.
18. Por tanto, al no haberse llevado a cabo la consulta previa respectiva, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos solicita que se declare la invalidez de los artículos 88 a 91 de la Ley de Educación local.
19. Adicionalmente, la ombudsperson solicita que, de declararse la invalidez de las normas impugnadas, este alto Tribunal extienda sus efectos invalidantes a todos aquellos preceptos que contengan el mismo vicio de constitucionalidad.
20. TERCERO. Admisión y trámite. Por acuerdo de uno de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad, a la que le correspondió el número 239/2020 y, por razón de turno, designó al Ministro Luis María Aguilar Morales como instructor del procedimiento.
21. Por diverso proveído de siete de septiembre de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Guanajuato, para que rindieran sus respectivos informes; y dio vista a la Fiscalía General de la República para que formulara pedimento.
22. CUARTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. El Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Guanajuato rindió el informe a cargo del Poder Legislativo
local, en el que narró los antecedentes del procedimiento legislativo de creación del “Decreto Número 203, por el que se expide la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato“, y manifestó lo siguiente:
23. En primer lugar, el Congreso local señala que las normas impugnadas no tienen una incidencia directa en los derechos de las personas con discapacidad ni generan un impacto significativo para los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de la entidad, de manera que, a su juicio, no era necesario que se hubiera llevado a cabo una consulta previa a estos colectivos.
24. Siguiendo esta línea argumentativa, el Poder Legislativo considera que no debía consultar a personas con discapacidad ni a los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, ya que su labor legislativa fue activada a efecto de dar cumplimiento con lo instruido en la Ley General de Educación -emitida en dos mil diecinueve-, por la que se ordenó a las legislaturas locales llevar a cabo las reformas necesarias para armonizar su legislación de conformidad con la Ley General.
25. En este sentido, el Congreso local considera que la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato únicamente fue expedida para cumplir con una obligación constitucional y legal para crear un sistema armonizado y homogéneo en materia educativa.
26. Por lo anterior, el Poder Legislativo local considera que, de haber llevado a cabo una consulta previa a personas con discapacidad y a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, habría sido una simulación indebida, pues el órgano legislativo local no podía ir más allá de lo ordenado en la Ley General, de manera que no habría podido dar efectos vinculantes a lo que -hipotéticamente- se hubiera acordado en los procesos consultivos.
27. En segundo lugar, el órgano parlamentario sostiene que no era necesario agotar una consulta previa, pues las normas impugnadas no tienen una incidencia directa en los derechos de las personas con discapacidad ni generan un impacto significativo para los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de la entidad, ya que lejos de involucrar una afectación o efecto desproporcionado en el desarrollo de estos grupos, las normas buscan la armonización con la Ley General de Educación y el fortalecimiento de las garantías constitucionales de las personas para contar con servicios educativos en los mismos términos que el resto de la población, pero con el reconocimiento de sus propias características.
28. Finalmente, el Poder Legislativo solicita a este alto Tribunal que, en caso de que estimara fundada la acción de inconstitucionalidad, únicamente se expulsaran aquellas normas que contienen el vicio de constitucionalidad derivado de la falta de consulta previa, manteniendo intacto el resto de la Ley local, pues se trata de una norma que regula la educación que se imparte en toda la entidad federativa.
29. QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato. El Gobernador del Estado de Guanajuato rindió el informe a cargo del Poder Ejecutivo local y sostuvo que las normas impugnadas fueron emitidas cumpliendo con el procedimiento legislativo correspondiente y con apego a lo ordenado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a lo dispuesto en la Ley General de Educación.
30. De esta manera, el Ejecutivo del Estado de Guanajuato manifestó lo siguiente:
31. En primer lugar, sostiene que la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato -ahora impugnada- fue emitida conforme a lo dispuesto en los artículos 58 y 77, fracción II, de la Constitución local, en los que se prevé la obligación del Poder Ejecutivo de promulgar y publicar las leyes y decretos aprobados por la legislatura Estatal.
32. A partir de lo anterior, afirma que su actuación se realizó en total apego a los artículos 3º y 16 de la Constitución General, pues el objeto de la ley impugnada es cumplir con el mandato constitucional de proteger el derecho a la educación de todas las personas a través de un sistema homogéneo.
33. En segundo lugar, el Ejecutivo local considera que el decreto impugnado no adolece de algún vicio de constitucionalidad, pues únicamente se actuó a efecto de dar cumplimiento al artículo Sexto Transitorio del decreto por el que se emitió la Ley General de Educación (publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de septiembre de dos mil diecinueve), en el que se ordenó a los congresos locales para que armonizaran su legislación en materia de educación dentro de los ciento ochenta días siguientes.
34. Por tanto, y no obstante que no se llevó a cabo una consulta previa a personas con
discapacidad y a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, el Ejecutivo arguye que la Ley local impugnada es acorde con lo ordenado en el artículo 3º constitucional y con la Ley General de Educación, de manera que no tenía margen de discrecionalidad para adoptar una postura distinta a la de esos parámetros.
35. En este sentido, considera que no era posible llevar a cabo las consultas previas correspondientes, porque el deber de la legislatura local era ceñirse a lo dispuesto en la Ley General de Educación -sin poder contradecir lo dispuesto en la ley marco, ni siquiera si ese era el consenso al que se llegara en un ejercicio consultivo con personas con discapacidad y con integrantes de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas-.
36. En tercer lugar, el Gobernador de Guanajuato afirma que aún en el caso de que se estimara que era exigible llevar a cabo las consultas previas, en este caso no era posible cumplir con ese mandato, pues en estos momentos el país se encuentra inmerso en una crisis sanitaria originada por el virus SARS-Cov2 (COVID 19) que imposibilitó llevar a cabo cualquier actividad consultiva que involucrara a un grupo numeroso de personas.
37. SEXTO. Opinión de la Fiscalía General de la República. No formuló opinión en el presente asunto.
38. SÉPTIMO. Cierre de la instrucción y remisión del expediente para formular proyecto de sentencia. Agotado en sus términos el trámite respectivo, por acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil veinte se ordenó el cierre de instrucción, por lo que se recibió el expediente en la ponencia del Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
39. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, finalmente, en términos del punto segundo del Acuerdo General 5/2013, toda vez que se plantea la posible contradicción entre una norma de carácter estatal y la Constitución General.
40. SEGUNDO. Oportunidad. En primer lugar, se debe analizar si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.
41. En esta acción se impugnan diversos artículos del Decreto número 203, por el que se expide la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, que fue publicado el veintidós de julio de dos mil veinte, en el Periódico Oficial del Gobierno de esa entidad federativa.
42. Así, de conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1), el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe comenzar a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, precisando que, como regla general, si el último día del plazo fuera inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
43. Ahora bien, en atención a las circunstancias extraordinarias por la pandemia provocada por el virus SARS-CoV2-COVID-19, el Pleno de esta Suprema Corte aprobó los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020, a través de los cuales se declararon inhábiles parala Suprema Corte los días comprendidos entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte; cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos entre el dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte.
44. En particular, en los Acuerdos 10/2020 y 12/2020, en sus artículos Primero, Segundo, numerales 2 y 3, y Tercero, se prorrogó la suspensión de plazos del uno al treinta de junio y del uno al quince de julio, permitiéndose promover electrónicamente los escritos iniciales de los asuntos de competencia de esta Suprema Corte.
45. Estas decisiones plenarias se complementaron con el Acuerdo General 8/2020, también emitido por el Pleno de esta Suprema Corte, mediante el cual se establecieron las reglas para que regular la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y en acciones de inconstitucionalidad; en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.
46. De esta forma, si bien en circunstancias ordinarias el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción debería computarse a partir del día siguiente a la publicación de la norma general impugnada, las circunstancias extraordinarias en las que se encuentra el país hacen necesario interpretar, como se sostuvo en diversos precedentes, entre los que se encuentra la acción de inconstitucionalidad 212/2020(2), que el plazo de oportunidad de la acción de inconstitucionalidad transcurrió del lunes tres de agosto al martes uno de septiembre de dos mil veinte, por lo que, si la demanda fue presentada, precisamente, el lunes veinticuatro de agosto de dos mil veinte, a través de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, su presentación fue oportuna.
47. TERCERO. Legitimación. Con fundamento en lo previsto en el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está facultada para promover la acción de inconstitucionalidad contra leyes de carácter estatal que vulneren los derechos humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales.
48. Por otra parte, el artículo 11, párrafo primero, en relación con el 59, de la Ley Reglamentaria de la materia(4), establece que las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
49. En el caso, el escrito inicial fue suscrito por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acreditó con copia del oficio emitido por el Presidente de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, por la que se le hace saber que, en sesión celebrada el siete de noviembre de dos mil diecinueve, fue aprobada su designación para ocupar tal cargo en el periodo dos mil diecinueve a dos mil veinticuatro.
50. Dicha funcionaria ostenta la representación de la Comisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(5) y 18 de su Reglamento Interno(6); por lo que cuenta con la facultad expresa para promover acciones de inconstitucionalidad de acuerdo con el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(7).
51. Además, en el caso se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 77 a 91 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, expedida mediante Decreto número 203, por estimar que no fue respetado el derecho de las personas con discapacidad y de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas a la consulta previa.
52. En consecuencia, al ser la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este supuesto y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para representar a dicho órgano, debe reconocerse la legitimación activa en este asunto.
53. CUARTO. Causales de improcedencia. Las partes no hicieron valer alguna causa de improcedencia o motivo de sobreseimiento, ni este Alto Tribunal advierte de oficio que se haya actualizado alguna. Por tanto, se procede al estudio de los conceptos de invalidez hechos valer por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
54. QUINTO. Estudio de fondo. Como se adelantó en páginas anteriores, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó los artículos 77 a 87 -que conforman la “Sección I. Educación Especial“- y 88 a 91 -que integran la “Sección II. Servicios de educación especial, indígena, para personas adultas y formación para el trabajo”– de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, expedida mediante el Decreto número 203, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el veintidós de julio de dos mil veinte, por considerar que esos preceptos inciden directamente en los derechos de las personas con discapacidad y de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de la entidad, sin que se les hubiera consultado previamente, conforme a los estándares aceptados por este Alto Tribunal.
55. Si bien los conceptos de invalidez se dirigen a controvertir las normas impugnadas por falta de consulta previa, lo cierto es que la consulta a personas con discapacidad y a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas tienen algunas diferencias que hacen necesario emprender su estudio en forma separada. Por tanto, a continuación, se analizará la constitucionalidad de las normas impugnadas en los dos apartados siguientes: “Tema 1. Falta de consulta a personas con discapacidad (estudio de los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato)” y “Tema 2. Falta de consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas (estudio de los artículos 88 a 91 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato)”.
Tema 1. Falta de consulta a personas con discapacidad (estudio de los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato)
56. Como se narró en páginas anteriores, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene que los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación local son inconstitucionales porque regulan aspectos de la educación especial para personas con discapacidad, de manera que era necesario llevar a cabo una consulta estrecha a personas con discapacidad, en los términos que se disponen en el artículo 4.3. de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante la Convención) y, por tanto, que al no haberse realizado la consulta correspondiente, debe declararse la invalidez de estos preceptos.
57. Las normas impugnadas son del tenor siguiente:
“Sección I
Educación Especial
Derecho a la educación especial
Artículo 77. En la aplicación de esta Ley, se garantizará el derecho a la educación especial, dirigida a los educandos que tienen condiciones especiales o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación.
Propósito de la Educación Especial
Artículo 78. La educación especial tiene como propósito identificar, prevenir y eliminar las barreras que limitan el aprendizaje y la participación plena y efectiva en la sociedad de las personas con discapacidad, con trastornos generalizados del desarrollo, o bien aptitudes sobresalientes. Atenderá a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones, estilos y ritmos de aprendizaje, en un contexto educativo incluyente, que se debe basar en los principios de respeto, equidad, no discriminación, igualdad sustantiva y con perspectiva de género.
De igual forma, comprenderá los servicios y programas que brinden orientación y apliquen recursos financieros, materiales, humanos, técnicos, tecnológicos y educativos para garantizar la inclusión educativa.
Las autoridades educativas, atendiendo a la demanda de estos servicios, establecerán de manera creciente centros de servicios de educación especial o sus equivalentes, con la infraestructura física educativa y recursos necesarios en cada municipio. Asimismo, fortalecerán la educación especial y la educación inicial.
Inclusión de las personas con discapacidad
Artículo 79. El Estado garantizará a las personas con discapacidad, competencias que les permitan aprender y desarrollar habilidades para toda la vida competencias que favorezcan su inclusión laboral, a fin de propiciar su participación plena y en igualdad de condiciones en la educación y en la sociedad.
Obligaciones en materia de educación especial
Artículo 80. La Secretaría y demás instancias educativas de carácter estatal, deberán observar lo siguiente en materia de educación especial:
I. Favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos, con respeto a su dignidad, derechos humanos y libertades fundamentales, reforzando su autoestima y aprecio por la diversidad humana;
II. Desarrollar al máximo la personalidad y los talentos de los educandos, así como sus capacidades creativas, emprendedoras y de innovación;
III. Favorecer la plena participación de los educandos en su educación y facilitar la continuidad de sus estudios;
IV. Realizar los ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgar los apoyos necesarios para facilitar su formación;
V. Proporcionar una educación o capacitación basada en criterios de integración e inclusión para las personas con la condición del espectro autista, tomando en cuenta sus capacidades y potencialidades, mediante evaluaciones pedagógicas, a fin de fortalecer la posibilidad de que tengan una vida independiente;
VI. Contar en el marco de la educación especial, con elementos que faciliten el proceso de inclusión a escuelas de educación regular, a las personas con la condición del espectro autista;
VII. Realizar acciones que tiendan a no impedir la inscripción de personas con la
condición del espectro autista en los planteles educativos públicos y privados; y
VIII. Las demás previstas en la Ley General de Educación y demás normatividad aplicable.
Atención en planteles de educación básica y media superior
Artículo 81. Tratándose de personas con discapacidad y con trastornos generalizados del desarrollo, se favorecerá su atención en los planteles de educación básica y media superior, sin que esto cancele su posibilidad de acceder a las diversas modalidades de educación especial atendiendo a sus necesidades.
Ajustes razonables
Artículo 82. Las instituciones educativas públicas o particulares realizarán ajustes razonables y aplicarán métodos, técnicas, materiales específicos y las medidas de apoyo necesarias para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de los educandos y el máximo desarrollo de su potencial para la autónoma integración a la vida social y productiva.
Formación y capacitación de maestros en educación especial
Artículo 83. La formación continua y capacitación de las maestras y maestros promoverá la educación especial y desarrollará las competencias necesarias para la adecuada atención de los educandos.
Enfoques de la educación especial
Artículo 84. La educación especial incorporará los enfoques de inclusión e igualdad sustantiva en las escuelas de educación básica y media superior que atiendan a educandos con discapacidad, con trastornos generalizados del desarrollo, o bien aptitudes sobresalientes, considerando la capacitación y orientación a los padres de familia, personal docente, directivo y de apoyo de las escuelas regulares.
Observancia de la normatividad aplicable
Artículo 85. La prestación de los servicios educativos a las personas con discapacidad, y trastornos generalizados del desarrollo, atenderá además de lo dispuesto por la legislación en materia educativa, a las disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, la Ley de Inclusión para las Personas con Discapacidad en el Estado de Guanajuato, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro Autista, la Ley de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Guanajuato, y demás normativa aplicable.
Centros de Atención Múltiple
Artículo 86. Los Centros de Atención Múltiple, prestarán servicios de educación especial, del tipo básico, en sus niveles inicial, prescolar, primaria y secundaria, además de formación para el trabajo.
Asimismo, las autoridades educativas promoverán y facilitarán la continuidad de los estudios en los tipos de educación media superior y superior.
Garantía de la educación inclusiva
Artículo 87. Para garantizar la educación inclusiva, las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, ofrecerán las medidas pertinentes, entre ellas:
I. Facilitar el aprendizaje a través de otras modalidades, medios y formatos de comunicación aumentativos o alternativos y habilidades de orientación y de movilidad, así como la tutoría y el apoyo necesario;
II. Facilitar la adquisición y el aprendizaje de la lengua de señas dependiendo de las capacidades del educando y la enseñanza del español para las personas sordas;
III. Asegurar que los educandos con discapacidad reciban educación en los lenguajes, las modalidades y medios de comunicación más apropiados a las necesidades de cada persona y en entornos que permitan alcanzar su máximo desarrollo personal, académico, productivo y social;
IV. Proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes, la atención que
requieran de acuerdo con sus capacidades, intereses y necesidades; y
V. Las demás que establezca la Ley General de Educación y la presente Ley”.
58. Ahora bien, para dar respuesta al concepto de invalidez hecho valer por la ombudsperson nacional, se dividirá el estudio en dos apartados: en el “Apartado A” se recordará la línea jurisprudencial que ha seguido esta Suprema Corte en relación con la consulta a personas con discapacidad -lo que conforma el parámetro de constitucionalidad de este caso- y, una vez hecho lo anterior, en el “Apartado B” se analizará si las normas impugnadas son susceptibles de afectar a personas con discapacidad -lo que haría necesaria la consulta previa- y, de ser el caso, se constatará si en este caso el Congreso de Guanajuato llevó a cabo el procedimiento de consulta previa.
A. La consulta a personas con discapacidad
59. En múltiples precedentes construidos a partir de la acción de inconstitucionalidad 80/2017 y su acumulada 81/2017(8), así como la diversa 68/2018(9), este Alto Tribunal reconoció que la obligación de consultar a las personas con discapacidad deriva expresamente del artículo 4.3 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(10), que refiere textualmente que en todos los procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados parte -entre los que se encuentra el Mexicano- celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños con discapacidad, a través de las organizaciones que los representan.
60. El derecho de consulta previa a este grupo vulnerable no se encuentra previsto en forma expresa en la Constitución ni en una ley o reglamento específico, sin embargo, atendiendo al criterio actual de este Pleno(11), y con base en el artículo 1º constitucional, que reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte, es que el derecho de consulta en favor de las personas con discapacidad, reconocido en el artículo 4.3 de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, forma parte del parámetro de regularidad constitucional, por lo que es deber de la Suprema Corte de Justicia de la Nación vigilar que sea respetado por los poderes legislativos.
61. Ahora bien, para comprender a cabalidad la obligación de consulta a personas con discapacidad prevista en la Convención, resulta pertinente destacar algunas cuestiones del contexto en el que aquélla surge, así como su importancia en la lucha del movimiento de personas con discapacidad por exigir sus derechos.
62. En primer lugar, la razón que subyace a esta exigencia consiste en que se supere un modelo rehabilitador de la discapacidad -donde las personas con estas condiciones son sujetos pasivos de la ayuda que se les brinda- y, en cambio, se favorezca un modelo social en el que la causa de la discapacidad es el contexto que la genera, es decir, las deficiencias de la sociedad en la que estas personas se encuentran para generar servicios adecuados una vez consideradas las necesidades particulares de las personas con esta condición. Dicho de otro modo, una ausencia de consulta en cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad significaría no considerarlas en la definición de sus propias necesidades, volviendo de alguna manera a un modelo rehabilitador o asistencialista.
63. En segundo lugar, el derecho a la consulta de las personas con discapacidad se encuentra estrechamente relacionado con los principios generales de autonomía e independencia que rigen la Convención [artículo 3, inciso a)], con su derecho de igualdad ante la ley [artículo 12] y a la participación [artículos 3, inciso c), y 29] que se plasmó en el lema del movimiento de personas con discapacidad: “Nada de nosotros sin nosotros“.
64. Finalmente, el derecho a la consulta es uno de los pilares de la Convención, debido a que el proceso de creación de ese tratado internacional fue justamente uno de participación genuina y efectiva, colaboración y consulta estrecha con las personas con discapacidad. La Convención fue el resultado de todas las opiniones ahí vertidas, por lo que se aseguró la calidad de la Convención y su pertinencia para las personas con discapacidad.
65. En esta tesitura, el derecho a la consulta de las personas con discapacidad en la legislación y políticas públicas nacionales es un requisito ineludible para asegurar la pertinencia y calidad de todas las acciones encaminadas a asegurar el pleno goce de los derechos de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las demás. Dicho de otro modo, la consulta es lo que asegura que las medidas dirigidas a las personas con discapacidad sean una respuesta a sus necesidades reales.
66. Ahora bien, este Tribunal Pleno sostuvo al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2015(12), que la consulta previa en materia de derechos de personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo, cuya exigibilidad se actualiza cuando las acciones estatales objeto de la propuesta incidan en los intereses y/o derechos de esos grupos.
67. En dicho asunto se sostuvo que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad involucra a la sociedad civil y, más concretamente, a las organizaciones representativas de las personas con discapacidad, en las acciones estatales que incidan en esos grupos, ya que éstas tienen un impacto directo en la realidad, al reunir información concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de personas con discapacidad, y colaboran para que la discapacidad sea vista como un tema fundamental de derechos humanos.
68. Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 41/2018 y su acumulada 42/2018(13) -criterio que ha sido reiterado entre múltiples precedentes, entre los que se encuentran las acciones de inconstitucionalidad 212/2020(14) y 18/2021(15), por ejemplo-, el Pleno de esta Suprema Corte señaló que, como elementos mínimos para cumplir con la obligación de consultar a personas con discapacidad, establecida en el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, su participación debe ser:
· Previa, pública, abierta y regular. El órgano legislativo debe establecer reglas, plazos razonables y procedimientos en una convocatoria, en la que se informe de manera amplia, accesible y por distintos medios la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar tanto en el proyecto de iniciativa, como en el proceso legislativo, dentro del cual se debe garantizar su participación, de manera previa al dictamen y ante el Pleno del órgano deliberativo, durante la discusión, por lo cual deben especificarse en las convocatorias los momentos de participación.
· Estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad. Las personas con discapacidad no deben ser representadas, sino que, en todo caso, cuenten con la asesoría necesaria para participar sin que se sustituya su voluntad, es decir, que puedan hacerlo tanto de forma individual, como por conducto de las organizaciones de personas con discapacidad, además de que también se tome en cuenta a los niños y niñas con discapacidad, así como a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad.
· Accesible. Las convocatorias deben realizarse con lenguaje comprensible, en formato de lectura fácil y lenguaje claro, así como adaptadas para ser entendibles de acuerdo con las necesidades por el tipo de discapacidad, por distintos medios, incluidos los sitios web de los órganos legislativos, mediante formatos digitales accesibles y ajustes razonables cuando se requiera, como, por ejemplo, los macrotipos, la interpretación en lengua de señas, el braille y la comunicación táctil. Además de que las instalaciones de los órganos parlamentarios también deben ser accesibles a las personas con discapacidad.
Aunado a lo anterior, el órgano legislativo debe garantizar que la iniciativa, los dictámenes correspondientes y los debates ante el Pleno del órgano legislativo se realicen con este mismo formato, a efecto de que se posibilite que las personas con discapacidad comprendan el contenido de la iniciativa y se tome en cuenta su opinión, dando la posibilidad de proponer cambios tanto a ésta como durante el proceso legislativo.
La accesibilidad también debe garantizarse respecto del producto del procedimiento legislativo, es decir, el decreto por el que se publique el ordenamiento jurídico en el órgano de difusión estatal.
· Informada. A las personas con discapacidad o comunidades involucradas se les debe informar de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencia de la decisión que se pretenden tomar.
· Significativa. Lo cual implica que en los referidos momentos del procedimiento legislativo se debata o se analicen las conclusiones obtenidas de la participación de las personas con discapacidad y los organismos que las representan.
· Con participación efectiva. Que abone a la participación eficaz de las personas con discapacidad, las organizaciones y autoridades que las representan, en donde realmente se tome en cuenta su opinión y se analice, con el propósito de que no se reduzca su intervención a hacerlos partícipes de una mera exposición, sino que enriquezcan con su visión la manera en que el Estado puede hacer real la eliminación de barreras sociales para lograr su pleno desarrollo en las mejores condiciones, principalmente porque son quienes se enfrentan y pueden hacer notar las barreras sociales con las que se
encuentran, a efecto de que se puedan diseñar mejores políticas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales en igualdad de condiciones, no obstante el estado físico, psicológico o intelectual que presenten en razón de su discapacidad, así como por su género, minoría de edad, y con una cosmovisión amplia de las condiciones y dificultades sociales, como las condiciones de pobreza, de vivienda, salud, educación, laborales, etcétera.
· Transparente. Para lograr una participación eficaz es elemental garantizar la transparencia en la información que generen los órganos estatales, la que aporten las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan, así como del análisis y debate de sus aportaciones.
69. Además, en los precedentes señalados se puntualizó que esta obligación no es oponible únicamente ante los órganos formalmente legislativos, sino a todo órgano del Estado Mexicano que intervenga en la creación, reforma o derogación de normas generales que incidan directamente en las personas con discapacidad.
70. Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 109/2016(16), este Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 367, fracción III, párrafo segundo, y 368 Bis del Código Civil del Estado de Chihuahua, por la falta de consulta a personas con discapacidad.
71. De manera más reciente, bajo las mismas consideraciones, el Pleno de este Tribunal falló la acción de inconstitucionalidad 176/2020(17), en la que ante la falta de consulta previa a las personas con discapacidad, declaró la invalidez del Decreto Número 27815/LXII/20, por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley para la Inclusión y Desarrollo Integral de las Personas con Discapacidad del Estado de Jalisco, publicado el veintisiete de febrero de dos mil veinte, en el Periódico Oficial de la referida entidad federativa.
72. Por su parte, al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 212/2020(18), 193/2020(19), 179/2020(20), 214/2020(21), 131/2020 y su acumulada(22), así como 18/2021(23), el Pleno de este Tribunal Constitucional, por falta de consulta a las personas con discapacidad, declaró la invalidez de diversos preceptos de las leyes de educación de los Estados de Tlaxcala, Zacatecas, San Luis Potosí, Sonora, Puebla y Baja California, respectivamente.
73. Específicamente, al resolver la acción de inconstitucionalidad 121/2019(24), declaró la invalidez de los artículos 61 a 68 de la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado treinta de septiembre de dos mil diecinueve.
74. En suma, se puede considerar que la consulta previa a personas con discapacidad es una formalidad esencial del procedimiento legislativo cuando se actualizan los estándares precisados.
75. Este criterio ha evolucionado, de manera que, a partir de la acción de inconstitucionalidad 212/2020 -reiterada, por ejemplo, en las diversas acciones de inconstitucionalidad 193/2020, 179/2020, 214/2020, 131/2020 y su acumulada, 121/2019, así como 18/2021-, este Tribunal Pleno ha sostenido que en los casos de leyes que no son exclusivas o específicas en regular los intereses y/o derechos de personas con discapacidad o pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, la falta de consulta previa no implicaba la invalidez de todo el procedimiento legislativo, sino únicamente de los preceptos que debían ser consultados y respecto de los cuales el legislador fue omiso en llevar a cabo la consulta previa conforme a los estándares adoptados por esta Suprema Corte.
76. Así, el Pleno de este Tribunal Constitucional determinó que, en el supuesto de que una norma o un ordenamiento general no esté específicamente relacionado con los grupos vulnerables que deben ser privilegiados con una consulta, esto es, que no se refieran única y exclusivamente a ellos, sino que, en el contexto general, estén inmiscuidos, las normas por invalidar son precisamente las que les afecten, pero sin alcanzar a invalidar toda la norma. Por el contrario, cuando los decretos o cuerpos normativos se dirijan específicamente y en forma integral a estos grupos vulnerables, la falta de consulta invalida todo ese ordenamiento.
B. Caso concreto
77. Precisado el estándar de constitucionalidad del apartado anterior, ahora se debe analizar si en el procedimiento legislativo que dio origen a la emisión de los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, expedida mediante el Decreto número 203, se respetó el derecho a la consulta de personas con discapacidad, para lo cual debe determinarse: B.1. Si las
medidas legislativas son susceptibles de afectar directamente a las personas con discapacidad de la entidad; y B.2. En caso de acreditarse esa susceptibilidad de afectación, estudiar si se realizó una consulta.
B.1. ¿Las medidas legislativas son susceptibles de afectar directamente a las personas con discapacidad de la entidad?
78. Este Tribunal Pleno considera que las normas impugnadas son susceptibles de afectar los derechos de las personas con discapacidad del Estado de Guanajuato, por lo que el legislador se encontraba obligado a consultarles, como a continuación se explica.
79. A partir de una lectura de los artículos 77 a 87 de la sección I “Educación Especial“, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, es evidente que dicho cuerpo normativo sí impacta directamente a las personas con discapacidad, debido a que las normas impugnadas disponen lo siguiente:
· Se garantiza el derecho a la educación especial dirigida a los educandos en condiciones especiales o que enfrenten barreras para el aprendizaje y la participación (artículo 77).
· Se establecen los propósitos de la educación especial y atención de los educandos de manera adecuada a sus condiciones, estilos y ritmos de aprendizaje, en un contexto incluyente. Asimismo, se prevé la inclusión educativa y faculta a la autoridad educativa a establecer de manera creciente centros de servicio de educación especial o sus equivalentes (artículo 78).
· Se ordena al Estado a garantizar a las personas con discapacidad competencias que les permitan aprender y desarrollar habilidades para toda la vida y que favorezcan su inclusión laboral (artículo 79).
· Se prevé que la Secretaría y demás instituciones deberán favorecer el máximo logro de aprendizaje de los educandos; desarrollar al máximo su personalidad y talentos; favorecer su plena participación en su educación y garantizar su continuidad en los estudios; realizar ajustes razonables en función de las necesidades de las personas y otorgar apoyos para facilitar su formación; proporcionar una educación o capacitación basada en criterios de integración e inclusión; contar con el marco de la educación especial; realizar acciones que no tiendan a impedir la inscripción de personas con la condición del espectro autista (artículo 80).
· Se precisa que, tratándose de personas con discapacidad y trastornos generalizados del desarrollo, se favorecerá su atención en los planteles de educación básica y media superior, sin que ello cancele su posibilidad de acceder a las diversas modalidades de educación especial (artículo 81).
· Se refiere que las instituciones educativas públicas o particulares deberán realizar ajustes razonables y aplicar métodos, técnicas, materiales específicos y las medidas de apoyo necesarias para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas para el aprendizaje de los educandos y máximo desarrollo de su potencial para la autónoma integración a la vida social y productiva (artículo 82).
· Se determina que la formación continua y capacitación de los maestros promoverá la educación especial y desarrollará las competencias necesarias para la adecuada atención de los educandos (artículo 83).
· Se regula que la educación especial incorporará enfoques de inclusión e igualdad sustantiva en las escuelas de educación básica y media superior que atiendan a los educandos con discapacidad, con trastornos generalizados del desarrollo, o bien, aptitudes sobresalientes (artículo 84).
· Se prevé que las prestaciones de los servicios educativos a las personas con discapacidad y trastornos generalizados del desarrollo atenderá a diversas disposiciones en materia de accesibilidad señaladas en diversas leyes generales y locales (artículo 85).
· Se ordena que los centros de atención múltiple prestarán servicios de educación especial del tipo básico en sus niveles inicial, prescolar, primaria y secundaria, además de formación para el trabajo y que las autoridades educativas promoverán y facilitarán la continuidad de los estudios en los tipos de educación media y superior (artículo 86).
· Se determinó que, para garantizar la educación inclusiva, las autoridades educativas ofrecerán medidas pertinentes tendentes a: facilitar el aprendizaje a través de distintas modalidades, medios y formatos de comunicación; facilitar la adquisición y el aprendizaje de la lengua de señas y la enseñanza del español para las personas sordas; asegurar que los educandos reciban educación en los lenguajes, las modalidades y medios de educación más apropiados a las necesidades de cada persona; proporcionar a los educandos con aptitudes sobresalientes la atención que requieran; y las demás que prevea la Ley General de Educación (artículo 87).
80. Como se puede apreciar, las normas impugnadas contienen una regulación sobre la forma en la que se protegerá el derecho a la educación de las personas y, en específico, de las personas con discapacidad. Esta regulación sí incide directamente en los derechos de este colectivo, pues el objeto de esta sección es evidentemente sentar las bases para la educación de las personas con discapacidad y delimitar la forma en la que se impartirá esa educación en aras de identificar, prevenir y eliminar las barreras que limitan el aprendizaje de las personas que tienen alguna discapacidad.
81. Además, las normas impugnadas establecen que las autoridades educativas tendrán que crear centros de educación especial con infraestructura física y los recursos financieros necesarios para fortalecer el sistema de educación especial, y contemplan la obligación de las instituciones educativas de realizar ajustes razonables para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los educandos.
82. Las normas anteriores impactan directamente en las personas con discapacidad, de manera que era exigible consultar a este colectivo para tomar en cuenta sus necesidades reales y su visión particular sobre la educación, pues de lo contrario, si no se lleva a cabo una consulta previa, significaría que el Estado adoptara una postura unilateral sobre la educación que se impartirá a las personas con alguna discapacidad, sin considerarlos en forma alguna.
83. A partir de lo referido -y contrario a lo sostenido por los poderes Legislativo y Ejecutivo del estado de Guanajuato-, se advierte que los preceptos cuestionados impactan directamente a las personas con discapacidad debido a que contienen las directrices atinentes a la impartición del servicio educativo especial en el Estado de Guanajuato. Esto es, la sección “Educación Especial” tiene un impacto específico en las personas con discapacidad, ya que norma el tipo, la forma y el modo en que los entes públicos correspondientes atenderán las distintas necesidades de estas personas en materia educativa. Por tanto, en este caso, el desahogo de una consulta a personas con discapacidad era indispensable.
84. Lo anterior sin que sea necesario evaluar de fondo los méritos de esta impugnación, porque basta comprobar que las medidas contenidas en la ley actualizan los estándares jurisprudenciales de este Tribunal Pleno para tornar exigible la consulta a personas con discapacidad, lo que debe tenerse como colmado en grado suficiente, ya que la ley combatida reglamenta las condiciones en que este colectivo accede a la educación inclusiva en la entidad federativa, de ahí que es claro que resultaba necesario consultarlos previamente a tomar una decisión.
85. No pasa inadvertido que los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Guanajuato sostienen que las normas impugnadas fueron emitidas en acatamiento al mandato contenido en la Ley General de Educación por el que se ordenó a las legislaturas estatales armonizar sus leyes locales con la Ley Marco en materia educativa. Sin embargo, ese mandato de armonización no significa que las autoridades estatales queden relevadas de su obligación de llevar a cabo las consultas previas necesarias.
86. En este sentido, del mismo modo en que se sostuvo al resolver la acción de inconstitucionalidad 212/2020(25), este Tribunal Pleno consideró que todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a estos grupos vulnerables antes de adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los parámetros que ha determinado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluso en el supuesto de legislación emitida en cumplimiento a un mandato de armonización ordenado por el legislador federal.
87. Aun considerando el supuesto de que la armonización de la legislación local con una ley general relevara al legislador de realizar las consultas respectivas, ello requeriría, en principio, demostrar que la ley preexistente fue consultada y, en segundo lugar, que el legislador local replicó el contenido de la Ley General.
88. En el caso, se advierte que el veintinueve de junio de dos mil veintiuno, este Tribunal Pleno resolvió
la acción de inconstitucionalidad 121/2019(26) en la que se analizó, precisamente, la Ley General de Educación. En ese precedente se declaró la invalidez de los artículos 56, 57 y 58 de la Ley General, por falta de consulta indígena, así como los artículos 61 a 68 por falta de consulta a personas con discapacidad.
89. De esta manera, se robustece la necesidad de llevar a cabo la consulta previa a personas con discapacidad, pues si el argumento de defensa de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la entidad federativa -para no realizar las consultas correspondientes- descansa sobre la base de que su función legislativa se activó por la obligación de armonización de la ley local con la Ley General de Educación, es evidente que si la Ley General tampoco fue consultada, la legislación local presenta el mismo vicio de constitucionalidad.
90. En este sentido, al tratarse de normas que regulan cuestiones relacionadas con la educación de personas con discapacidad, el legislador local estaba obligado a practicar las consultas, previamente a su emisión, con independencia de que ello haya sido en cumplimiento de un mandato de armonización ordenado por el legislador federal.
91. La necesidad de que en este tipo de medidas sean consultadas directamente y conforme a los procedimientos de consulta que ha reconocido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en distintos precedentes radica en que las personas con discapacidad -y también los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas- constituyen grupos que históricamente han sido discriminados e ignorados, por lo que es necesario consultarlos para conocer si las medidas legislativas constituyen, real y efectivamente, una medida que les beneficie, pero sobre todo para escuchar las aportaciones y opiniones que el legislador no tuvo en cuenta para emitir las normas ahora impugnadas.
92. En consecuencia, este Tribunal Pleno no puede acoger la pretensión de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Guanajuato de validar la adopción de un cambio legislativo que incide en los derechos humanos de las personas con discapacidad, producto de un procedimiento que representó una vulneración al derecho a la consulta previa.
93. Tampoco es obstáculo a la determinación de este Tribunal Pleno el argumento de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Guanajuato formulado en el sentido de que debe atenderse al contexto actual en el que se encuentra el mundo vinculado con la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV2 o COVID-19, de manera que no resultaba factible exigir al Congreso local efectuar una consulta previa a personas con discapacidad -ni a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas-, pues tal exigencia, por sí misma, implicaría comprometer su derecho a la salud.
94. Lo anterior, porque siguiendo el criterio que este Tribunal Pleno asumió al resolver la acción de inconstitucionalidad 136/2020(27), y reiterado en la acción de inconstitucionalidad 212/2020, las medidas de emergencia sanitaria no pueden ser empleadas como una excusa para adoptar decisiones sin implementar un procedimiento de consulta en forma previa, eludiendo la obligación de realizar la consulta exigida por la Constitución Federal.
95. Por tanto, a efecto de no vulnerar el derecho a la consulta previa y proteger la vida, la salud y la integridad de las personas con discapacidad, era recomendable abstenerse de promover iniciativas legislativas y/o continuar con éstas, en los casos en que debía darse participación a sectores históricamente discriminados.
96. En ese sentido, se observa que, derivado de la emergencia sanitaria, la legislatura local debió abstenerse de emitir disposiciones susceptibles de afectar a las personas con discapacidad -y a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas- si no existían las condiciones necesarias para llevar a cabo un procedimiento de consulta previa en el que se hubiera garantizado el derecho de protección a la salud y la propia vida de dichos sectores de la población.
97. Por lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que los artículos 77 a 87 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato son susceptibles de impactar en los derechos de las personas con discapacidad, por lo que era exigible que se consultara a este sector de la sociedad en forma previa.
B.2. ¿Se realizó una consulta a las personas con discapacidad?
98. Ahora, en este segundo subapartado -y una vez que se dejó claro en el anterior que las normas impugnadas sí son susceptibles de afectar en los derechos de las personas con discapacidad- es necesario analizar si se llevó a cabo una consulta estrecha a personas con discapacidad en forma previa a la emisión de las normas impugnadas de acuerdo con los estándares señalados en
páginas precedentes.
99. La Comisión Nacional demandante sostiene que del análisis del procedimiento legislativo que dio origen a la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, se advierte que no existió consulta estrecha y participación de las personas con discapacidad, a través de sus representantes o con las asociaciones que fungen para tal efecto, por lo que debe declararse la invalidez de las normas impugnadas.
100. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el concepto de invalidez planteado por la parte accionante es fundado, debido a que el legislador local estaba obligado a realizar una consulta a las personas con discapacidad y, sin embargo, no llevó a cabo el ejercicio consultivo correspondiente, como se explica a continuación.