SECRETARIA DE ECONOMÍA
ARTÍCULO 1904 DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
| Revisión de la Resolución Final de la investigación antidumping sobre las importaciones de sulfato de amonio originarias de los Estados Unidos de América y de la República Popular China, independientemente del país de procedencia. Esta mercancía se clasifica en la fracción arancelaria 3102.21.01 de la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación. | Expediente Número: MEX-USA-2015-1904-01 SECCIÓN MEXICANA DEL SECRETARIADO DE LOS TRATADOS COMERCIALES |
DECISIÓN DEL PANEL BINACIONAL EN RELACIÓN CON EL TERCER INFORME DE DEVOLUCIÓN DE
LA AUTORIDAD INVESTIGADORA
8 de febrero de 2022
Caso MEX-USA-2015-1904-01: Revisión de la Resolución final de la investigación antidumping sobre
las importaciones de sulfato de amonio originarias de los Estados Unidos
Decisión del Panel Binacional sobre el Tercer Informe de Devolución
ÍNDICE
ÍNDICE
GLOSARIO
I. PARTICIPANTES
A. Reclamantes
B. Autoridad Investigadora
II. ANTECEDENTES
III. DECISIÓN DEL PANEL BINACIONAL
A. Cuestiones preliminares
B. Artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping
1. Posición de las Partes
a. Autoridad Investigadora
b. Impugnación de AdvanSix
c. Impugnación de Isaosa
d. Respuesta a la Tercera Impugnación
2. Decisión del Panel Binacional
C. Artículo 3.1 del Acuerdo Antidumping
1. Posición de las Partes
a. Autoridad Investigadora
b. Impugnación de AdvanSix
c. Impugnación de Isaosa
d. Respuesta a la Tercera Impugnación
2. Decisión del Panel Binacional
IV. RESOLUTIVO
V. ORDEN
GLOSARIO
| Término | Definición |
| Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución | Decisión del Panel Binacional en Relación con el Segundo Informe de Devolución de la Autoridad Investigadora, de fecha 7 de julio de 2021. |
| Tercer Escrito de Impugnación (por referencia a AdvanSix) | Escrito de Impugnación de Acuerdo con la Regla 73(3)(a) de las Reglas de Procedimiento, presentado por AdvanSix el 3 de noviembre de 2021. |
| Tercer Escrito de Impugnación (por referencia a Isaosa) | Escrito de Impugnación de Acuerdo con la Regla 73(3)(a) de las Reglas de Procedimiento, presentado por Isaosa el 3 de noviembre de 2021. |
| Respuesta a la Tercera Impugnación | Respuesta de la Autoridad Investigadora a los Escritos de Impugnación de AdvanSix e Isaosa contra el Tercer Informe de Devolución, presentada el 23 de noviembre de 2021. |
| Tercera Resolución de Cumplimiento | Resolución por la que se da cumplimiento a la decisión del Panel Binacional en relación con el Informe de Devolución de la Autoridad Investigadora relacionada a la revisión de la Resolución final de la investigación antidumping sobre las importaciones de sulfato de amonio originarias de los Estados Unidos de América y de la República Popular China, independientemente del país de procedencia, expedida el 7 de diciembre de 2020, y publicada en el DOF el 7 de enero de 2021.Esta Resolución acompaña el Tercer Informe de Devolución(1). |
| Tercera Impugnación | Las impugnaciones de las Reclamantes al Tercer Informe de Devolución, que cada una presentó en su respectivo Tercer Escrito de Impugnación. |
| Tercer Informe de Devolución | Informe de Devolución de la Autoridad Investigadora de fecha 14 de octubre de 2021. |
Se incorpora por referencia el Glosario de definiciones, abreviaturas y acrónimos, y la relación de Informes de la OMC de la Decisión Final, la Decisión sobre el Primer Informe de Devolución y la Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución.
1. El Panel Binacional dicta esta decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1904(2) y (8) del TLCAN y las Reglas 72 y 73(6) de Procedimiento.
I. PARTICIPANTES
A. Reclamantes
· AdvanSix Resins & Chemicals LLC, antes Honeywell Resins Chemicals LLC.
· ISAOSA, S.A. de C.V.
B. Autoridad Investigadora
Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de la Secretaría de Economía.
2. En esta etapa del procedimiento no participaron Agrogen, S.A. de C.V., Metalúrgica Met-Mex Peñoles, S.A. de C.V. ni Promotora Nacional Agropecuaria, S.A. de C.V.
II. ANTECEDENTES
3. El 29 de noviembre de 2019, el Panel Binacional emitió su Decisión Final en la que determinó que la Resolución Final no estuvo en conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias de México. En consecuencia, la devolvió a la Autoridad Investigadora y le ordenó adoptar medidas que no fueran incompatibles con la Decisión Final. La Decisión Final se publicó en el DOF el 19 de diciembre de 2019.
4. El 8 de septiembre de 2020, de conformidad con la Regla 73(1) de Procedimiento, la Autoridad Investigadora presentó su Primer Informe de Devolución, así como la Primera Resolución de Cumplimiento.
5. El 7 de diciembre de 2020, el Panel Binacional emitió su Decisión sobre el Primer Informe de Devolución. Determinó que la Autoridad Investigadora no había cumplido con la Decisión Final en lo que concierne a la compatibilidad con los artículos 5.3 y 3.1 del Acuerdo Antidumping. Nuevamente lo devolvió a la Autoridad Investigadora para adoptara medidas que no fueran incompatibles con la Decisión Final en los términos de la Decisión sobre el Primer Informe de Devolución. Esta Decisión se publicó en el DOF el 7 de enero de 2021.
6. El 8 de abril de 2021, la Autoridad Investigadora presentó su Segundo Informe de Devolución junto con la Segunda Resolución de Cumplimiento, la cual fue publicada el 27 de mayo de 2021.
7. El 07 de julio de 2021, este Panel Binacional emitió su Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución. El Panel Binacional otra vez determinó que la Autoridad Investigadora no había cumplido con la Decisión Final en lo relativo a la compatibilidad con los artículos 5.3 y 3.1 del Acuerdo Antidumping. Por consiguiente, nuevamente devolvió el Segundo Informe de Devolución a la Autoridad Investigadora para que adoptara medidas que no fueran incompatibles con la Decisión Final en los términos de la Decisión sobre el Primer Informe de Devolución y la Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución.
8. El 24 de septiembre de 2021 la Autoridad Investigadora promovió un incidente en el que solicitó una prórroga de 30 días naturales para presentar su Tercer Informe de Devolución. El 1 de octubre de 2021, AdvanSix respondió a dicha petición. El Panel Binacional concedió prórroga el 4 de octubre de 2021.
9. La Autoridad Investigadora presentó su Tercer Informe de Devolución el 14 de octubre de 2021, junto con la junto con la Tercera Resolución de Cumplimiento.
10. El 03 de noviembre de 2021, Isaosa y AdvanSix presentaron, respectivamente, su Tercer Escrito de Impugnación.
11. La Autoridad Investigadora presento el 23 de noviembre de 2021 su Respuesta a la Tercera Impugnación.
12. El 28 de enero de 2021, el Panel Binacional notificó al Secretariado de la Sección Mexicana de los Tratados de Libre Comercio que probablemente requeriría de 10 a 15 días adicionales para emitir su Decisión sobre el Tercer Informe de Devolución como consecuencia de retrasos derivados de la pandemia. La Sección Mexicana así lo notificó a las Partes el mismo día.
III. DECISIÓN DEL PANEL BINACIONAL
13. El Panel Binacional ha considerado con detenimiento cada uno de los argumentos de las Partes.
Los aborda en la medida que es necesario para sus determinaciones.
A. Cuestiones preliminares
14. La Autoridad Investigadora nuevamente se queja de que el Panel Binacional haya desechado alegatos que presentó con sus informes anteriores, en lugar de haber confirmado sus anteriores Informes de Devolución; que, por el contrario, haya determinado que la Resolución Final no estuvo en conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias aplicables; y que haya determinado que la Autoridad Investigadora no cumplió con la Decisión Final en los términos de la Decisión sobre el Primer Informe de Devolución(2).
15. Por lo mismo, en relación con las determinaciones del Panel Binacional por lo que se refiere al artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping, manifiesta que consideró “pertinente hacer algunas aclaraciones al respecto de las afirmaciones del PB contenidas en su Tercera Decisión Final”(3). En efecto, la Autoridad Investigadora nuevamente se muestra inconforme con las decisiones del Panel Binacional y por ese motivo explica por qué “volvió a incluir” en su Segundo Informe de Devolución los argumentos que había expuesto en su Primer Informe de Devolución(4). La Autoridad Investigadora manifiesta “que la apreciación que tiene el PB sobre los argumentos que la AI presentó en sus Informes de Devolución [previos] es nuevamente incorrecta”(5) y básicamente vuelve sobre las mismas razones por las que opina que el Panel Binacional tenía la obligación de confirmar el Primer Informe de Devolución(6).
16. La Autoridad Investigadora se queja de manera similar de las determinaciones del Panel Binacional relativas al artículo 3.1 del Acuerdo Antidumping, por lo que también consideró “necesario hacer referencia a nuestro Segundo Informe de Devolución” y repetir los argumentos que hizo en éste, incluso a través de varias citas textuales(7). Afirma: “el PB asume que, porque la AI determinó en procedimientos anteriores que, para efectos del cálculo del margen de dumping, el precio del sulfato granular era más alto que el del estándar, entonces eso significa que, también en el caso del daño, sucede lo mismo”(8). Añade: “Dicho de otra forma, el PB extrapola un supuesto comportamiento de los precios del sulfato en el mercado de los EUA (que tampoco existe, según se ha expuesto en este Informe de Devolución y en los anteriores), a lo que sucede en el mercado de México”(9).
17. El Panel Binacional aclara que no ha “asumido” este comportamiento de los precios (parecería que la Autoridad Investigadora insinúa que el Panel Binacional los ha supuesto) ni extrapoló un análisis de dumping a uno de daño. Lo que hizo el Panel Binacional fue constatar que la Autoridad Investigadora, en sus propias palabras, ha determinado que las “variaciones en los precios ligadas a las características físicas de las 2 presentaciones del sulfato formaban una pauta identificable”, que se ha mantenido a lo largo del tiempo y que la Autoridad Investigadora así lo ha establecido tanto en el contexto del análisis de dumping como en el de la subvaloración de precios para los efectos del análisis de daño(10). Por lo mismo, el Panel Binacional manifestó que es inútil seguirreplicandolasdeterminacionesyconstatacionesdelPanel Binacional y es “[l]a Autoridad Investigadora la que debe asumir” -es decir, aceptar– “que ha sido constatada de manera firme la tendencia histórica de precios más altos del sulfato de amonio granular que los del estándar, diferencia que se ha mantenido de forma constante a lo largo del tiempo desde la investigación original (1997), y sus actos en cumplimiento [i.e. los de la Autoridad Investigadora] deben considerarlo así”(11).
18. En consecuencia, por las mismas razones expresadas en la Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución, el Panel Binacional desecha los alegatos de la Autoridad Investigadora contenidos bajo el encabezado 1. “Cuestiones preliminares (aclaraciones sobre lo señalado por el PB)” del apartado relativo al Punto III.B de la Decisión del Panel Binacional sobre el Segundo Informe de Devolución (numerales 8 al 60 de su Tercer Informe de Devolución); así como en los numerales 89 al 93, 97 al 101 y 103. El Panel Binacional ya estableció que el procedimiento de revisión de los actos en devolución no es una instancia de revisión, apelación u otra forma de impugnación de las Decisiones del Panel Binacional y que, conforme al párrafo 9 del artículo 1904 del TLCAN, las decisiones del Panel Binacional son definitivas, han quedado firmes y su fallo es obligatorio(12). Por lo demás, el Panel Binacional incorpora por referencia su razonamiento contenido en los numerales 18 al 30 de su Decisión sobre el Segundo Informe de Devolución, que considera innecesario reexpresar aquí.
19. Sin perjuicio de ello, el Panel Binacional toma nota que, en su Tercer Informe de Devolución, la Autoridad Investigadora manifiesta: “esta AI no está impugnando la Decisión del Panel”(13) y procedió “asumiendo que la pauta de precios existe”(14), tal como lo constató el Panel Binacional a partir de las determinaciones de la Autoridad Investigadora en sus Resoluciones Anteriores. El Panel Binacional se ocupará de esto último en las secciones siguientes de este apartado.
B. Artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping
1. Posición de las Partes
a. Autoridad Investigadora
20. La Autoridad Investigadora argumenta que en sus resoluciones finales de los Procedimientos Anteriores determinó que el sulfato de amonio era un solo producto, subdividido en dos tipos o presentaciones para su comercialización (granular y estándar), con la misma composición química y propiedades físicas y químicas, clasificados en la misma fracción arancelaria. Alega, igualmente, que determinó que la única diferencia entre el sulfato granular y el estándar, para efectos prácticos, era el tamaño de la partícula, dado que de esa diferencia en el tamaño dependen las diferencias en su precio, como en algunos usos. Por tanto, señala que, de entre los ajustes que se mencionan en el artículo 2.4 del Acuerdo Antidumping, el único que puede utilizarse para tomar en cuenta las diferencias de precios resultantes de una diferencia física es el ajuste por diferencias físicas(15).
21. En consecuencia, la Autoridad Investigadora utilizó información sobre el costo variable de transformar sulfato estándar en granular obtenida de Resoluciones Anteriores y actualizó las cifras al periodo investigado de la Investigación. Obtuvo el valor normal para el sulfato de amonio estándar para 2013 aplicando el ajuste por diferencias físicas al valor normal del sulfato de amonio granular (obtenido de Green Markets). La Autoridad Investigadora tomó como sulfato de amonio estándar el volumen de importaciones en las que no pudo identificar el tipo de sulfato de amonio por considerar que era la alternativa más favorable a los exportadores, y realizó los cálculos para determinar si el sulfato de amonio originario de los EUA ingresó a México condiciones de dumping durante el periodo investigado (2013)(16).
22. Con base en ello, la Autoridad Investigadora determinó que el producto investigado, para efectos de la iniciación de la Investigación, presentó un margen de dumping promedio ponderado de 50.12% y, por lo tanto, que se justificaba la iniciación(17).
b. Impugnación de AdvanSix
23. AdvanSix se adhirió a las impugnaciones de Isaosa sobre las violaciones al artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping(18). Asimismo, alega que el efecto de la Decisión Final era que la Autoridad Investigadora determinara de una manera definitiva que las documentales y pruebas ofrecidas con la Solicitud de Inicio no eran suficientes para iniciar la Investigación, dado que la Autoridad Investigadora no valoró las Resoluciones Anteriores. Por tanto, debió haber repuesto el procedimiento(19).
24. Argumenta que “la Autoridad Investigadora se limitó a efectuar un análisis somero y totalmente parcial”, cuando “tenía la obligación de considerar todas las resoluciones anteriores relacionadas con las importaciones de sulfato de amonio, y no así únicamente una “al azar”, justificando que era la de contenía información más reciente…“(20). Añade que la Autoridad Investigadora no ha remediado el problema de comparabilidad de precios de la Solicitud de Inicio, sino que realizó “un análisis deficiente de las pruebas y las diferencias entre los tipos de sulfato de amonio”(21) y, en general, “un análisis somero y sin fundamento real para determinar un valor normal entre los tipos de sulfato de amonio, basándose en premisas y “argumentos” inaplicables al caso en concreto” y, si “hubiera analizado [las Resoluciones Anteriores] conforme a lo ordenado en las Decisiones Finales, es claro que no contaba con “suficiente evidencia de dumping” para justificar el inicio de la investigación”(22). Solicita que el Panel Binacional declare el Tercer Informe de Devolución ilegal y lo reenvíe a la Autoridad Investigadora para su corrección(23).
c. Impugnación de Isaosa
25. Isaosa advierte que “en la Primera Decisión final este Panel Binacional constató una ilegalidad que ocurrió al inicio del procedimiento, concretamente en la resolución de inicio, de conformidad con el criterio de revisión del anexo 1911 TLCAN, es decir, al artículo 51, en su fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA)…. [lo cual] está fuera de discusión”(24). Alega que la Autoridad Investigadora pretende subsanar la incompatibilidad, vicio o violación en las Resoluciones de Cumplimiento, cuando el Panel había detectado que dicha ilegalidad ocurrió en una etapa inicial o acto previo a la Resolución Final, es decir en la Resolución de Inicio(25). Cuestiona: “¿puede la Autoridad Investigadora cumplir con la orden y decisiones finales subsanando una ilegalidad cometida en actos previos y/o durante el procedimiento mediante una Resolución que da cumplimiento y que tiene carácter de Final?”(26). Responde que, “es inadmisible subsanar el vicio, ilegalidad o violación constada mediante una “Resolución Final” sin reponer el procedimiento”(27), pues en tal caso podrían cometerse “un sinfín de ilegalidades y vicios grotescos en etapas previas o durante el procedimiento y, no obstante, podría subsanarlos en una Resolución de cumplimiento (i.e. el nuevo acto de cumplimiento) derivada de una sentencia u orden de un Panel Binacional”(28). Explica que “al aplicar el criterio de revisión y, particularmente, constatar la ilegalidad en comento en la Primera Decisión Final, así como el repetido incumplimiento constatado en su Segunda y Tercera Decisión Final, nacen ciertas consecuencias consistentes en la pérdida de la eficacia del acto administrativo hasta el punto en que se cometió la violación”(29).
26. Isaosa opina que, “[a]l haber constatado una ilegalidad en el inicio de una investigación, concretamente en el examen de pruebas suficientes, de conformidad con el artículo 51, fracción IV, de la LFPCA… nacen consecuencias jurídicas de conformidad con los principios generales del Derecho Administrativo Mexicano, mismos que deben ser aplicados por este Panel Binacional de conformidad con el artículo 1904(3) del TLCAN”(30). En su opinión, de acuerdo con los principios generales del derecho administrativo mexicano, la consecuencia de que se actualice una ilegalidad conforme a la fracción IV del Art. 51 de la LFPA es que necesariamente debe producirse la nulidad del acto administrativo(31). Alega que, al haberse cometido la ilegalidad en una etapa previa al inicio de la Investigación, la Resolución de Final se da en el mismo contexto del que provino o en el que se actualizó la nulidad. En consecuencia, afirma que la Autoridad Investigadora debe presentar un nuevo informe de devolución que contenga una decisión que deje sin efectos la Resolución Final(32).
d. Respuesta a la Tercera Impugnación
27. La Autoridad Investigadora afirma que el Panel Binacional nunca determinó la nulidad de la Resolución Final ni ordenó la reposición del procedimiento. Señala que el Panel Binacional no tiene la facultad de ordenar que se declare la nulidad de la determinación impugnada y que se reponga el procedimiento. Asimismo, señala que Isaosa confunde el criterio de revisión con el criterio de resolución y apunta que los tribunales mexicanos pueden determinar la ilegalidad de un acto administrativo y luego ordenar la nulidad, porque el artículo 52 de la LFPCA lo permite. Sin embargo, el Panel Binacional se rige por artículo 1904(8) del TLCAN, que sólo lo faculta para devolver la Resolución a la Autoridad Investigadora(33).
28. La Autoridad Investigadora afirma que sí resolvió el problema de comparabilidad de precios tras realizar un ajuste por diferencias físicas y realizar una comparación equitativa entre el valor normal y el precio de exportación. El hecho de que esa comparación equitativa haya arrojado un resultado con el que AdvanSix no está de acuerdo no constituye una base legal válida para sostener que es inadecuada(34).
2. Decisión del Panel Binacional
29. La Autoridad Investigadora manifiesta en su Tercer Informe de Devolución que “tanto AdvanSix como Isaosa han alegado que el artículo 2.4 del AAD establece la obligación de hacer una comparación equitativa y que la AI no la hizo porque no tomó en cuenta las diferencias de precios entre el sulfato granular y el estándar, durante la iniciación de la investigación” y afirma que “[e]so ya ha sido plenamente reconocido por el PB en su Primera Decisión Final(35) “. En su Decisión Final, el Panel Binacional reflejó la posición de as Reclamantes de la siguiente forma:
44. AdvanSix e Isaosa argumentan que el sulfato de amonio granular y estándar son productos distintos. Explican que el tamaño de sus respectivas partículas es diferente, que tiene usos distintos y precios diferentes. Alegan que la Autoridad Investigadora dio inicio a la investigación sin disponer de pruebas suficientes de dumping, toda vez que no distinguió entre el sulfato de amonio granular y el estándar en su Resolución de Inicio, siendo que el granular tiene un precio significativamente más alto que el estándar
…
46. AdvanSix argumenta que el precio en Estados Unidos del sulfato de amonio granular es significativamente más alto -aproximadamente en un 40%- que el precio del estándar, y los precios publicados en Green Markets para la región “Mid Cornbelt” corresponden a este tipo de producto. Añade que los precios de esta región tienden a ser más altos que en otras partes de Estados Unidos porque no hay grandes productores y ello les permite incrementar los precios en el equivalente del costo del flete interno en embarques de otras regiones.
47. En contraste, los precios de exportación corresponden a un precio promedio ponderado de todas las importaciones y fueron predominantemente de sulfato de amonio estándar. De tal manera, se calculó un margen de dumping artificial al comparar el valor normal para un tipo de producto más caro, con el precio de exportación que correspondió fundamentalmente a un tipo de producto distinto más barato. Utilizó ese margen para justificar el inicio de la investigación.
30. La Autoridad Investigadora afirma: “de entre los ajustes que se mencionan en el artículo 2.4 del AAD, el único que puede utilizarse para tomar en cuenta las diferencias de precios resultantes de una diferencia física es el ajuste por diferencias físicas”. Entonces interpreta: “Por ello, debemos asumir que las Reclamantes alegan que se debe hacer un ajuste por diferencias físicas”(36). En consecuencia, la
Autoridad Investigadora procedió a hacer ese ajuste(37).
31. La Secretaría analizó las transacciones de importación de sulfato de amonio originario de Estados Unidos durante el periodo enero a diciembre de 2013(38). Tomó los precios semanales del sulfato de amonio granular reportados en la publicación Green Markets que los productores nacionales aportaron con su Solicitud de Inicio en el Anexo 2. Realizó un ajuste por diferencias físicas fundamentándose en el artículo 56 del RLCE para obtener el valor normal del sulfato de amonio estándar y compararlo con el precio de exportación también del sulfato de amonio estándar. La Autoridad Investigadora explicó que realizó el ajuste sobre la base de la diferencia entre los costos variables de producción del sulfato de amonio granular y estándar, de acuerdo con el artículo 56 del RLCE. Para ello, “acudió a la información relativa al 2º examen de vigencia de 2008 para obtener datos sobre la diferencia entre los costos variables de producción del sulfato granular y del sulfato estándar”, ya que en la Resolución Final del examen de vigencia publicada en el DOF el 28 de agosto de 2008 “se menciona que se realizó un ajuste por diferencias físicas” y contiene la información más reciente de las Resoluciones Anteriores. Esa información corresponde al costo variable de transformar sulfato de amonio estándar en granular de una empresa que participó en ese procedimiento de examen. La Autoridad Investigadora tomó ese dato, cuya fecha antecede al inicio del examen de vigencia en 2007, y lo actualizó a 2013 porque éste fue el periodo investigado de la Investigación. La Autoridad Investigadora obtuvo así un margen de dumping promedio ponderado del 52.12%, por lo que concluyó “que resulta procedente la iniciación de esa investigación”(39).