SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 28/2017
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: ROBERTO NEGRETE ROMERO
COLABORÓ: DENISE LARA ZAPATA
Visto bueno
Señor Ministro
Ciudad de México. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente a la sesión del día cinco de marzo de dos mil veinte.
VISTOS para resolver los autos relativos al asunto citado al rubro; y
RESULTANDO
Cotejó
PRIMERO. Presentación del escrito inicial, norma impugnada y autoridades emisora y promulgadora. Por escrito presentado el once de mayo de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 9, párrafo primero, en la porción normativa “Solo por delito grave habrá lugar a prisión preventiva oficiosa” y párrafo segundo, del Código Penal del Estado de Coahuila de Zaragoza, reformado mediante Decreto 829, publicado el once de abril de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial del Estado, señalando como autoridades emisora y promulgadora a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa.
SEGUNDO. Preceptos que se estiman vulnerados. Se señalan como violados los artículos 1, 19, segundo párrafo, y 20 de la Constitución General, 1, 7.2 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 9.3 y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
TERCERO. Conceptos de invalidez. En síntesis, se hacen valer los siguientes:
El artículo 19, segundo párrafo, de la Constitución General establece los delitos por los que un juez podrá ordenar prisión preventiva de oficio, que son: delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, y delitos graves que determine la ley contra los bienes jurídicos de seguridad nacional, libre desarrollo de la personalidad y salud. Fuera de estos supuestos, no existe otro supuesto por el que se pueda ordenar prisión preventiva oficiosa.
Contrario a lo anterior, el once de abril de dos mil diecisiete se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto 829 por el que se reforman diversas disposiciones del Código Penal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, entre ellos, el artículo 9, el cual en esencia dispone lo siguiente:
a) Para que se imponga una medida cautelar de prisión preventiva oficiosa, se tomarán en consideración los argumentos que justifique el ministerio público. Solo por delito grave habrá lugar a la prisión preventiva oficiosa.
b) Se consideran como delitos graves que ameritan prisión preventiva oficiosa los supuestos establecidos en el artículo 113, fracción III, del propio código.
c) La medida de la pena de prisión que se imponga estará en relación con la gravedad concreta de la conducta del sujeto en el hecho delictuoso que cometió o en el que participó culpablemente, según
las circunstancias que concurrieron al mismo.
d) La aplicación, duración y modalidades de la suspensión de derechos sólo se justificará en la medida que la conducta realizada por la que se condenó merezca de manera proporcional la afectación de los derechos de que se trate.
Cabe precisar que los delitos por los que procede la prisión preventiva oficiosa, enlistados en la fracción III del artículo 113 del Código Penal de Coahuila al que remite el precepto impugnado, se alejan de los supuestos previstos en el artículo 19 constitucional, como se muestra a continuación:
Como consecuencia del sistema penal inquisitivo o mixto que preveía la prisión preventiva como regla general, el dieciocho de junio de dos mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha reforma tuvo como finalidad que la prisión preventiva fuera una medida de carácter excepcional y obligatoria sólo en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, delitos graves que determinen la ley de seguridad de la Nación, la ley del libre desarrollo de la personalidad y la ley en contra de la salud y, en ese sentido, no es posible establecer la prisión preventiva oficiosa fuera de los supuestos previstos en la Constitución General.
Contrario a lo anterior, la norma impugnada traspasa el límite establecido por el texto constitucional al señalar que la prisión preventiva oficiosa procede en contra de otros delitos, además de los casos señalados en la Constitución General, los cuales no protegen los bienes jurídicos de seguridad nacional, libre desarrollo de la personalidad o la salud.
Asimismo, fuera de los supuestos constitucionales, ni las características personales del supuesto actor ni la gravedad del delito que se le imputa son justificación suficiente para prever de oficio la prisión preventiva, lo cual se sustenta en lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Bayarri vs. Argentina, de treinta de octubre de dos mil ocho, del cual se desprende la necesidad de que se justifique la imposición de la prisión preventiva.
En consecuencia, en virtud de que la norma impugnada permite que las personas sean privadas de su libertad, de oficio, por causas y condiciones ajenas a las establecidas por la Constitución, constituye una restricción del derecho a la libertad personal, en atención a la Tesis 1ª CXCIX/2014 (10ª)(1) y a la acción de inconstitucionalidad 25/2013 y su acumulada 31/2013, las cuales establecen que las restricciones a la libertad personal deben estar expresamente previstas en el texto constitucional.
Aunado a lo anterior, el artículo impugnado viola el derecho a la seguridad jurídica y a la legalidad en materia penal en su vertiente de taxatividad, así como el principio al debido proceso, pues establece una regla abierta que posibilita la prisión preventiva oficiosa de manera contraria a la regla restrictiva prevista en el texto constitucional.
En conclusión, la norma impugnada es contraria al texto constitucional al establecer una regla por la que procede la prisión preventiva de manera diversa a la Norma Fundamental, lo que tiene como consecuencia la vulneración a la libertad personal, la presunción de inocencia y el principio de excepcionalidad de la prisión preventiva, por lo que debe de declararse su invalidez.
Se solicita se invaliden las normas relacionadas con el decreto que se impugna, con fundamento en los artículos 41, fracción IV, y 45, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria.
CUARTO. Formación, registro, turno y admisión. Por acuerdo de doce de mayo de dos mil diecisiete, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 28/2017 y la turnó al Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea como instructor del procedimiento.
Por diverso acuerdo de veintitrés de mayo de dos mil diecisiete, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Coahuila para que rindieran el informe correspondiente, solicitó al Congreso local que enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada, requirió al Ejecutivo que exhibiera un ejemplar del Periódico Oficial del Gobierno de la entidad por el que se publicó el decreto 829 y ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República.
QUINTO. Informe del Poder Legislativo. El Congreso local señala que no le asiste razón a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que señala que la disposición impugnada contradice el artículo 19 constitucional, ya que el Congreso cuenta con libertad de configuración para determinar los delitos graves por los que se podrá imponer prisión preventiva, pues el propio precepto constitucional contempla la procedencia de dicha medida en los casos de delitos graves que determine la ley.
SEXTO. Informe del Poder Ejecutivo. La Consejera Jurídica del Gobierno del Estado argumenta que la acción de inconstitucionalidad es improcedente debido a que en el escrito de demanda no se le atribuye al Poder Ejecutivo acto alguno ni se formulan conceptos de invalidez respecto a la promulgación de las normas impugnadas. Que el Poder Ejecutivo actuó de conformidad con lo establecido en la Constitución local.
La promovente considera que el artículo 19 constitucional conforma el marco general sobre el que cada entidad federativa puede legislar y que, en ese sentido, la parte final del segundo párrafo del artículo 19 da la posibilidad para que, en apego al orden normativo nacional, las legislaturas locales ajusten los tipos penales que de acuerdo con las condiciones particulares afecten a la población de manera tal que sea necesaria la medida precautoria.
Del estudio comparativo entre el artículo 113, fracción III, del Código Penal local y el artículo 19 constitucional se concluye que el Poder Legislativo local solamente enuncia las figuras delictivas que corresponden a los supuestos establecidos en la disposición constitucional que se estima controvertida.
En ese sentido, del artículo 19 constitucional se infiere la libertad de configuración del legislador local al establecer tres pautas para aplicar prisión preventiva oficiosa:
1. Delitos específicos por los cuales procederá la prisión preventiva oficiosa: delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro y trata de personas.
2. Procederá la prisión preventiva oficiosa por cualquier delito cometido con medios violentos como
armas y explosivos.
3. La imposición de la prisión preventiva oficiosa dependerá de si la conducta considerada como delito por la ley pretende garantizar la seguridad nacional, el libre desarrollo de la personalidad y la salud.
Los primeros dos supuestos se ajustan plenamente al texto constitucional. En relación con la tercera pauta, un asunto puede convertirse de seguridad nacional cuando en el grado en que la manifestación del fenómeno criminal represente un riesgo para la integridad, estabilidad y permanencia del Estado, para el orden constitucional, las instituciones democráticas fundadas en el desarrollo social, económico y político, y en el grado en que constituyan un obstáculo para que las autoridades actúen contra la delincuencia organizada.
El libre desarrollo de la personalidad debe proteger no solo el aspecto interior, sino también los elementos externos de los que se compone, contrario a lo que sugiere la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Se citan las tesis: 1ª CCLXI/2016, Tomo II y 1ª CCLXII/2016 (10ª).
En conclusión, la intención del legislador local de proteger la dignidad y, en consecuencia, el libre desarrollo de la personalidad es en apego a lo establecido por la Constitución General. Por lo que declarar la inconstitucionalidad de las porciones impugnadas dejaría a la víctima de los hechos delictivos que se estudian bajo un estado de desamparo ante la eventual evasión de quien resulte responsable de la conducta criminal. En ese sentido, debe reconocerse la validez de la porción normativa impugnada.
SÉPTIMO. Opinión de la Procuraduría General de la República. Resulta innecesario estudiar lo planteado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, al advertirse que el Congreso del Estado de Coahuila invadió la facultad del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal, prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General.
El ocho de octubre de dos mil trece se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el fin de unificar la legislación procesal penal y se determinó que el Congreso de la Unión tendría la facultad exclusiva para legislar en la materia. Dicha reforma entró en vigor el nueve de octubre de dos mil trece, y se estableció que la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que expidiera el Congreso entraría en vigor el dieciocho de junio de dos mil dieciséis.
Por otro lado, en la acción de inconstitucionalidad 12/2014 se estableció que, a partir de la reforma constitucional de ocho de octubre de dos mil trece, el Congreso de la Unión es la autoridad facultada para emitir la legislación única en materia procedimental penal, por lo tanto, no puede ser reproducida en la leyes locales y menos aún modificada, pues ello iría en contra del objetivo del Poder Revisor consistente en terminar con las diferencias entre una entidad y otra respecto de la regulación de la materia en cita. Dicho criterio se reiteró en las acciones de inconstitucionalidad 107/2014, 29/2015, y 20/2010.
La facultad constitucional del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal se concretó con el Código Nacional de Procedimientos Penales, publicado el cinco de marzo de dos mil catorce, en el que se regulan las medidas cautelares, dentro de las cuales se prevé la prisión preventiva oficiosa en el artículo 167.
El Congreso de Coahuila estableció en el artículo 9 del Código Penal para el Estado de Coahuila que: a) en la imposición de una medida cautelar de prisión preventiva oficiosa se deberán tomar en consideración los argumentos que justifique el ministerio público (porción no impugnada por la CNDH), b) habrá lugar a la prisión preventiva oficiosa “solo por delito grave” y c) los supuestos de delitos graves que “ameritan prisión preventiva oficiosa” son los establecidos en el numeral 113, fracción III, del Código Penal local.
De lo anterior se desprende que el legislador del Estado de Coahuila reguló diversas cuestiones inherentes a la medida cautelar de prisión preventiva oficiosa, como los elementos que deberán tomarse en consideración para su imposición o los supuestos que la ameritan, con lo que dicha regulación altera, además, lo establecido por el Congreso de la Unión en el citado artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
En ese sentido, el órgano legislativo invadió la esfera de competencia del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal, por lo que es inconstitucional.
Asimismo, resultan inatendibles los argumentos vertidos por el Ejecutivo y el Congreso, ya que éstos se dirigen a sostener la validez constitucional del artículo 9 impugnado, sin desvirtuar ni aludir a la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para regular el procedimiento penal acusatorio, prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c) de la Constitución General.
Por lo anterior, debe declararse la inconstitucionalidad de la norma impugnada y de aquellas relacionadas cuya validez dependa de ella, en atención a lo establecido en el artículo 41, fracción IV de la Ley Reglamentaria.
OCTAVO. Cierre de instrucción. Mediante proveído de dos de agosto de dos mil diecisiete, se cerró instrucción de este asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
Finalmente, mediante acuerdo de nueve de enero de dos mil diecinueve, en cumplimiento de lo determinado por el Tribunal Pleno en sesión pública solemne de dos de enero del mismo año, toda vez que el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea fue designado Presidente de este Alto Tribunal, se returnó el presente asunto a la Ponencia del Ministro Luis María Aguilar para la formulación del proyecto respectivo.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(3), así como en términos del Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece(4), toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contradicción entre una norma de carácter local y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(5) dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma impugnada se haya publicado en el correspondiente medio oficial.
En el caso, se impugna el artículo 9 del Código Penal del Estado de Coahuila de Zaragoza, reformado mediante Decreto 829, publicado el once de abril de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial local, por lo que el plazo transcurrió del miércoles doce de abril al jueves once de mayo de dos mil diecisiete. En ese sentido, si la acción se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el once de mayo de dos mil diecisiete(6), se hizo de manera oportuna.
TERCERO. Legitimación. El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución General(7) dispone que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de las entidades federativas que vulneren los derechos humanos previstos en la Constitución General y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Por otra parte, el artículo 11, párrafo primero, en relación con el numeral 59, de la Ley Reglamentaria de la materia(8), establece que las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
En el caso, el escrito inicial fue presentado por Luis Raúl González Pérez, en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento(9).
Dicho funcionario ostenta la representación de la Comisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 15, fracción I, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(10) y 18 de su Reglamento Interno(11); y cuenta con la facultad expresa para promover acciones de inconstitucionalidad, de acuerdo con el artículo 15, fracción XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(12).
Además, en el caso se plantea la inconstitucionalidad del artículo 9 del Código Penal de Coahuila, por lo que es claro que cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.
CUARTO. Causas de improcedencia. El Poder Ejecutivo de Coahuila, al rendir su informe, aduce que la acción de inconstitucionalidad es improcedente debido a que en el escrito de demanda no se le atribuye de forma directa algún acto que se estime inconstitucional ni se hacen valer conceptos de invalidez en contra de la promulgación de las normas impugnadas.
Es infundado dicho planteamiento, ya que en términos de los artículos 61, fracción II, y 64 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(13), el órgano ejecutivo que haya promulgado la norma impugnada en una acción de inconstitucionalidad tiene intervención en su tramitación y está obligado a rendir el informe que contenga las razones y fundamento tendientes a sostener su validez o la improcedencia de la acción, con independencia de que se hagan o no valer vicios propios de la promulgación.
Por otro lado, no pasa inadvertido que el veintidós de septiembre de dos mil diecisiete por Decreto 932 se reformó el artículo 9, segundo párrafo, del Código Penal del Estado de Coahuila de Zaragoza, como se muestra a continuación: