SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION

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PROMOVENTE: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, 

ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

MINISTRO PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

SECRETARIA: ADRIANA CARMONA CARMONA

COLABORÓ: MARIA GUADALUPE MONTOYA ALDACO

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ocho de julio de dos mil veintiuno.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la acción, autoridades emisoras y normas impugnadas. Por escrito presentado el uno de junio de dos mil veinte a través del Sistema Electrónico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, por conducto de Miguel Novoa Gómez, en su carácter de Director General de Asuntos Jurídicos de dicho Instituto, promovió acción de inconstitucionalidad en la que señaló como normas generales impugnadas y órganos emisores los siguientes.

Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada:

a) Congreso del Estado de Chiapas

b) Gobernador del Estado de Chiapas

Norma general cuya invalidez se reclama:

“Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, el miércoles 1 de abril de 2020, en particular, sus artículos 29, 34, 153, Transitorios Quinto, Décimo y Décimoprimero”.

SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman vulnerados. El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales consideró violados los artículos 1º, 6º, apartado A, 14, 16, primer y segundo párrafos, 49, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Conceptos de invalidez. El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales hace valer, en síntesis, los argumentos siguientes.

En principio, manifiesta que la ley impugnada reproduce íntegramente, sólo con algunas modificaciones, lo que disponía la derogada Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, publicada el cuatro de mayo de dos mil dieciséis.

Asimismo, sostiene que, del análisis de los preceptos impugnados, se advierte que versan sobre el procedimiento de designación de los comisionados, las causas que pueden dar lugar a su remoción, así como su remoción anticipada con motivo de la próxima designación de otros comisionados; de ahí que impacten directamente en el régimen legal que rodea al cargo de comisionado de órgano garante local.

Primer concepto de invalidez. El artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas es contrario a los artículos 1°, 6°, apartado A, fracciones IV y VIII, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Refiere que el procedimiento de designación de comisionados para el organismo garante del Estado de Chiapas es contrario al principio de progresividad previsto en el artículo 1° de la Constitución Federal al modificar y reducir el número de legisladores necesarios para aprobar los nombramientos de comisionados, a diferencia de lo previsto en el artículo 18, fracción V, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas abrogada, que era acorde a la disposición constitucional al disponer que se requería de las dos terceras partes de los diputados presentes para aprobar o rechazar el dictamen con la terna correspondiente.

Sostiene que la mayoría de dos terceras partes de los miembros presentes que establece la Constitución Federal para la designación de los comisionados del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la información y Protección de Datos Personales, puede estimarse un parámetro de validez en cuanto a la mayoría de votación requerida para la designación de los comisionados de los organismos garantes locales.

Aduce que la disposición impugnada vulnera el principio de seguridad jurídica porque no establece si se trata de mayoría de votación absoluta o relativa la que se requiere para la aprobación o rechazo del dictamen respectivo por parte del Pleno del Congreso del Estado de Chiapas.

Estima que se actualiza una omisión legislativa de ejercicio obligatorio, en la medida en que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas no establece un esquema de colaboración entre poderes para la designación de los comisionados, pues el segundo párrafo del artículo 29 de la ley impugnada dispone que la designación de los comisionados estará a cargo del Congreso del Estado con facultad soberana, por lo que es inconstitucional.

Finalmente, argumenta que se contravienen los parámetros constitucionales para la designación de Comisionados de los órganos locales, al establecer una facultad “soberana” del Congreso del Estado de Chiapas, conforme a la que dicho poder legislativo puede designar a los Comisionados del Instituto Local, sin la intervención del Poder Ejecutivo del estado.

Segundo concepto de invalidez. El artículo 34 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas es contrario a los artículos 1°, 6°, apartado A, fracción VIII, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por prever causas de remoción de los Comisionados del organismo garante local, adicionales a las establecidas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Sostiene que con ello se vulnera la autonomía del organismo garante local y, además, se inobserva lo dispuesto en los artículos 110 y 111 de la Constitución Federal, porque los Comisionados desempeñan funciones cuasijurisdiccionales y son equiparables en cuanto a los procedimientos para la remoción de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Aduce que las modificaciones impugnadas vulneran el principio de progresividad, previsto en el artículo 1° de la Constitución, porque la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas abrogada, en su artículo 22, sí era acorde a la disposición constitucional.

Tercer concepto de invalidez. El artículo 153 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas es contrario a los artículos 1°, 6°, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Federal al establecer supuestos de improcedencia de las solicitudes de acceso a la información no previstos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Señala que el supuesto previsto en el último párrafo del artículo 153 de la Ley impugnada, consistente en el desechamiento de plano de la solicitud de acceso a la información siempre que se formule en un lenguaje obsceno e irrespetuoso, que no contenga texto o carezca de sintaxis, resulta inconstitucional, pues ante ello, de manera expresa, procede el desechamiento de plano de la solicitud, no con motivo de la falta de desahogo de un requerimiento, sino su desechamiento automático e inmediato dentro de los tres días posteriores a la recepción de la solicitud, lo que limita y restringe el ejercicio del derecho de acceso a la información más allá de los limites previstos en la Constitución Federal y en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Argumenta que los supuestos que condicionan positivamente la improcedencia de la solicitud, referentes a que la solicitud se formule en un lenguaje obsceno o irrespetuoso, no tienen ninguna relación con algún aspecto previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

En ese sentido, sostiene que el último párrafo del artículo 153 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Chiapas viola el derecho de acceso a la información, pues, a través de su interpretación a contrario sensu, exige mayores requisitos y condiciones a los previstos en el artículo 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública para presentar una solicitud de acceso a la información.

Cuarto concepto de invalidez. El artículo quinto transitorio de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas viola los artículos 1°, 6°, 14, 16, 49, 73, fracción XXIX-S, 116, primer párrafo y fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Federal, al remover de manera anticipada de sus cargos o nombramientos a los Comisionados del organismo garante local.

Al respecto, sostiene que los comisionados del organismo local que están en funciones fueron nombrados

con fundamento en una legislación, en su momento, vigente, por lo que los nuevos nombramientos deberán efectuarse cuando concluya el periodo para el cual fueron nombrados, en virtud de que el artículo 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que ordena la duración del cargo de los comisionados, establece que no será mayor a siete años, garantizando el principio de autonomía al realizarse de manera escalonada.

Refiere que la norma impugnada constituye una violación al esquema de división de poderes previsto tanto en la Constitución Federal como en la local, conforme a lo establecido en la jurisprudencia P./J. 81/2004, de rubro: “PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS”, porque el órgano garante del Estado de Chiapas comparte las características por las que el criterio referido estima que las conductas constituyen una violación al principio de división de poderes, ya que dicho organismo realiza funciones cuasijurisdiccionales para las que es necesario homologar en su favor las garantías institucionales que protegen su labor y que lo salvaguardan de intromisiones externas.

Quinto concepto de invalidez. Los artículos 29, quinto, décimo y décimo primero transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, son contrarios a los artículos 1°, 6°, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Federal, al no establecer el plazo en que el Congreso del Estado nombre a los comisionados del organismo garante local.

Sostiene que se actualiza una omisión legislativa relativa de ejercicio obligatorio, toda vez que la ley impugnada no prevé el plazo en el que el Congreso del Estado de Chiapas debe realizar la designación de los comisionados a que se refiere el artículo quinto transitorio.

Señala que no es aplicable el plazo de sesenta días hábiles previsto en el artículo cuarto transitorio porque se refiere a las adecuaciones a los ordenamientos jurídicos aplicables.

Indica que la falta de previsión de plazo constituye una violación al principio de seguridad jurídica, previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Argumenta que el artículo quinto transitorio es inconstitucional porque, de la lectura conjunta con los diversos décimo y decimoprimero transitorios, se advierte que se dispone una terminación anticipada en el ejercicio del encargo de quienes actualmente son comisionados, permitiendo, a su vez, la prolongación injustificada en el cargo en tanto el Congreso del Estado realice las nuevas designaciones.

CUARTO. Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de dos de junio de dos mil veinte, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad bajo el número 127/2020 y, por razón de turno, designó al Ministro José Fernando Franco González Salas como instructor del procedimiento.

Posteriormente, en acuerdo de ocho de junio de dos mil veinte, el Ministro Instructor requirió al Instituto demandante para que exhibiera copia fiel y exactadel acuerdo ACT-PUB/27/05/2020.05, de veintisiete de mayo de dos mil veinte, debidamente certificada, en el que constaran las firmas de los integrantes del Pleno del Instituto referido, apercibido de que, en caso de ser omiso, se decidiría sobre la admisión o desechamiento del asunto.

Por acuerdo de veinticuatro de julio de dos mil veinte, atendido el requerimiento referido en el párrafo que antecede, el Ministro Instructor admitió a trámite la demanda, ordenó dar vista a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Chiapas para que rindieran sus respectivos informes y remitieran los documentos necesarios para la debida integración del expediente; a la Fiscalía General de la República para que, hasta antes del cierre de instrucción, manifestara lo que a su representación correspondiera; así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, de considerar que la materia del juicio trasciende a sus funciones constitucionales, manifestara lo que a su esfera competencial conviniera, hasta antes del cierre de la instrucción.

QUINTO. Certificación. El dieciséis de octubre de dos mil veinte, la Secretaría de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación certificó que el plazo de quince días concedido a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco para rendir sus informes respectivos transcurriría, para el Congreso del Estado, del diecinueve de octubre al nueve de noviembre y, para el Poder Ejecutivo, del cuatro al veinticuatro de agosto, ambos de dos mil veinte.

SEXTO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas. Mediante oficio presentado el cinco de agosto de dos mil veinte, a través del Sistema Electrónico de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo estatal, por conducto de María Lourdes López Sánchez, en su carácter de Subconsejera Jurídica de lo Contencioso de la Consejería Jurídica del Gobernador del Estado De Chiapas, presentó el informe requerido.

En acuerdo de veintiuno de septiembre de dos mil veinte, el Ministro Instructor, al advertir que para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas debía existir nombramiento previamente otorgado por el Consejero Jurídico del Gobernador de manera exclusiva para el desempeño de las funciones jurídicas encomendadas, sin que se hubiera exhibido, lo requirió para que, en el plazo de cinco días hábiles, contados a partir del siguiente al en que surtiera efectos la notificación, remitiera copia certificada del documento respectivo.

Mediante acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil veinte, se tuvo al Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas rindiendo el informe respectivo, sin perjuicio del pronunciamiento definitivo que sobre su oportunidad se emitiera al dictar sentencia, porque a esa fecha no se contaba con la constancia de notificación respectiva.

En el informe referido, el Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas manifestó, esencialmente, los siguientes argumentos.

Conforme a los parámetros definidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre las normas locales que regulan la integración de los órganos garantes, que derivan de los artículos 6º, 73, fracción XXIX-S, y 116, fracción VIII, de la Constitución Federal y 37 y 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, los argumentos del accionante son infundados y, por ende, los artículos 29, 34, 153, Quinto, Décimo y Undécimo Transitorios de la Ley Impugnada no son contrarios a la Carta Magna, por lo que debe reconocerse su validez.

Considera que debe calificarse infundado el primer concepto de invalidez porque el Estado de Chiapas tiene libertad para establecer el modelo de configuración del Instituto Local, de acuerdo a la recta interpretación de los artículos 6º, 73 fracción XXIX-S, y 116 fracción VIII, de la Constitución Federal y, 37 y 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, sin la obligación de replicar el modelo federal del Instituto Nacional de Transparencia, porque esa libertad implica la posibilidad de decidir la forma de integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes del Instituto Local.

Debe declararse infundado el argumento en el que se aduce la vulneración a la autonomía institucional del organismo garante, porque de la lectura conjunta de los artículos 29, quinto y décimo primero Transitorios de la ley impugnada, se tiene que se trata de un dictamen para proponer, al mismo tiempo, a los tres aspirantes que habrán de cubrir los tres cargos de comisionado, en vez de proponer ternas para elegir a un solo candidato.

Sería inconstitucional imponer a las legislaturas locales cierto modelo y procedimiento para la integración de su órgano garante local, como el establecido a nivel federal, puesto que se trata de una materia en la que las entidades federativas tienen libertad de configuración para definir el tiempo de duración del encargo de los comisionados, así como el procedimiento para su designación.

Debe declararse infundado el argumento en el que se plantea que el artículo 29 de la ley impugnada vulnera los principios de progresividad y no regresividad, en la medida en que el tema de elección de los comisionados del Instituto Local y el número de votos de diputados necesario para elegirlos no forma parte de la materia de derechos humanos.

Debe declararse infundado el argumento en el que se sostiene que artículo 29 de la ley impugnada inobserva los principios de independencia y autonomía del Instituto Local al exigir únicamente la mayoría de los diputados presentes, y no las dos terceras partes de votos, para elegir a los comisionados del organismo garante, toda vez que esa votación no es un requisito indispensable a la luz de las bases constitucionales para la conformación de los organismos garantes de las entidades federativas.

Contrario a la sostenido por el accionante, el hecho de que en el Senado de la República sí se requiera el voto de las dos terceras partes para elegir a los miembros del INAI no constituye un parámetro exigible para la constitución del Instituto Local de Chiapas ni para la norma que rige el procedimiento de selección de sus miembros, pues el Congreso del Estado de Chiapas tiene libertad de configuración para decidir el número de votos necesarios para elegir a los comisionados, sin tener que replicar el modelo del órgano federal, por lo que en ejercicio de esa facultad eligió la mayoría de diputados presentes, sin que ello trastoque los principios de independencia y autonomía Local, porque el Legislador de Chiapas normó bajo su criterio aquellos campos sobre los cuales tiene competencia expresa de acuerdo a la Carta Magna y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Si la Constitución Federal, la Ley General de Transparencia y Acceso a la información Pública, la Constitución de Chiapas, la Ley Orgánica del Congreso Estatal y su Reglamento Interior no exigen que la designación de los comisionados del Instituto Local se realice con las dos terceras partes de los votos del Congreso, aplica la regla de la mayoría absoluta de diputados presentes, tal como lo prevé el artículo impugnado.

No es verdad que la exigencia de una mayoría absoluta de los diputados presentes para designar a los comisionados del Instituto local reste legitimidad a su nombramiento, tampoco se minan las garantías institucionales del órgano autónomo local, porque muchos otros temas a cargo del Poder Legislativo de Chiapas también se deciden conforme a ese tipo de votación, lo que revela que ese mecanismo da efectiva representatividad a la toma de decisiones colegiadas.

Debe declararse infundado el argumento en el que se sostiene que la mayoría absoluta de diputados presentes para designar a los comisionados locales constituye un riesgo para la autonomía e independencia del órgano garante local, pues no existe fundamento legal, teórico, doctrinario o histórico para ello.

Esta votación no va en contra de la autonomía técnica del órgano garante, puesto que, aun con la elección a través de la mayoría absoluta de diputados presentes, el organismo garante local cuenta con la capacidad para decidir en los asuntos propios de su materia a través de procedimientos especializados y personal calificado para atenderlos, toda vez que la ley vigente establece que en la conformación del Instituto se procurará la inclusión de personas con experiencia en las materias de acceso a la información pública y de protección de datos personales, además de que exige como requisito para ser comisionado haberse desempeñado destacadamente en actividades profesionales de servicio público o académicas relacionadas con la materia, contar con título y cédula profesional, así como experiencia mínima de cuatro años en actividades de su profesión.

Aduce que la mayoría absoluta prevista en la disposición impugnada no vulnera la autonomía normativa, pues no implica que el organismo local cuente con absoluta facultad para emitir de manera autónoma sus reglamentos, políticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organización y administración internas.

Debe declararse infundado el argumento en el que se sostiene que el artículo 29 de la ley impugnada es contrario a los artículos 14 y 16 de la Ley Fundamental porque genera un estado de incertidumbre jurídica al no establecer si se trata de una mayoría absoluta o relativa de votación la que se requiere para la aprobación o rechazo de los nombramientos de los comisionados del Instituto Local, pues la definición de que es mayoría absoluta a la que se refiere la norma impugnada proviene del conjunto normativo que regula al Congreso del Estado de Chiapas.

Además, dicho argumento resulta inoperante, ya que es de explorado derecho que no puede alegarse la inconstitucionalidad de una norma sólo porque no defina alguno de sus vocablos o locuciones, debido a que las leyes no son diccionarios.

Debe declararse infundado el argumento en el que se sostiene que el artículo 29 de la ley impugnada deja expuesta una omisión legislativa, porque el Congreso del Estado de Chiapas no establece la colaboración o participación del Poder Ejecutivo del Estado en el procedimiento de designación de los comisionados del órgano garante local, a pesar de que ello lo exige la Constitución Federal, porque el argumento deriva de la ineficiencia del Instituto accionante para desentrañar el espíritu del procedimiento de designación que previó el Legislador de Chiapas, que sí es conforme a los parámetros de regularidad constitucional definidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Resulta adecuado que el Poder Legislativo local se haya atribuido la facultad soberana sobre el procedimiento descrito en el artículo 29 de la ley vigente, porque, por la misma naturaleza del Congreso del Estado, ahí se encuentran reunidas más voluntades y confianzas ciudadanas que en cualquiera de los otros dos poderes públicos de Chiapas, ya que los cuarenta diputados son elegidos democráticamente por la población y provienen de los diversos distritos electorales en que se divide el territorio de la entidad federativa, lo que demuestra una alta representación popular de todos los sectores de la población.

Contrario a lo que sostiene el accionante en el cuarto concepto de invalidez, el artículo 29 de la ley impugnada no trunca el periodo de siete años de los comisionados del Instituto Local, por el contrario, hace operativa la intención de la Carta Magna y la propia Constitución del Estado de Chiapas, a efecto de que nadie ejerza materialmente las funciones de comisionado por más de siete años.

En relación con el segundo concepto de invalidez, en el que se sostiene la inconstitucionalidad del artículo 34 de la ley impugnada porque prevé causas de remoción de los comisionados del organismo garante local, adicionales a las establecidas en el artículo 39 de la Ley General, señala que no le asiste la razón al Instituto porque ninguna de las disposiciones normativas referidas prevén causales de remoción de los comisionados, sino que remiten al Título Cuarto de la Constitución Federal, por lo que bajo esa premisa debe considerarse que las causales de remoción son las mismas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

No se opone a lo anterior el hecho de que, gramaticalmente, el numeral 34 de la ley impugnada parecería ser más extenso o que haga referencia a más cuerpos legales, pues lo cierto es que la remisión que hace a la Constitución del Estado de Chiapas y a la Ley de Responsabilidades Administrativas local no añade causales de remoción a las inicialmente previstas, sino lo que hace es reconocer y establecer expresamente que los comisionados, solo pueden ser destituidos o removidos por las autoridades estales, conforme a la Constitución y leyes del Estado, por lo cual el legislador optó por añadir la aclaración de que para remover a los comisionados del Instituto Local, además de acatar lo que dispone el Pacto Federal, también debían seguirse los términos de la Constitución estatal y las leyes internas respectivas.

La interpretación que debe darse al Título Cuarto de la Constitución Federal, en relación con el artículo 39 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, es en el sentido de que los comisionados locales podrán ser removidos de acuerdo a los procedimientos de responsabilidades de servidores públicos que establezcan las Constituciones y leyes de la entidad federativa correspondiente, si cometen un delito, ejercen indebidamente su puesto, incurren en corrupción o violan la Carta Magna, las leyes federales, la Constitución o las leyes del Estado de la República que corresponda.

Los artículos 39 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 110 de la Constitución Federal deben interpretarse en el sentido de que “el juicio político” no es únicamente el federal que señala la Carta Magna, sino también el “juicio político Estatal” que establezcan la Constitución y las leyes locales, de ahí que los comisionados del órgano garante de Chiapas podrán ser sujetos del “juicio político Estatal” que establece la Constitución de Chiapas en su artículo 111 y las leyes relativas que instrumenten ese procedimiento, como la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado.

Contrario a lo que sostiene el accionante, el artículo 34 de la ley impugnada no es violatorio de los artículos 110 y 111 de la Constitución Federal, y menos del Título Cuarto, porque lejos de exceder sus mandamientos, en realidad da operatividad a las disposiciones constitucionales para que sean aplicables respecto de autoridades estatales que sólo pueden ser destituidas por el Congreso local, el Tribunal de Justicia Administrativa local o los órganos internos de control de los entes públicos estatales con base en la normatividad de la entidad federativa.

Si bien el Instituto Local tiene plena autonomía e independencia para realizar las funciones para las que fue creado, también lo es que la atribución constitucional para regular la integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes los organismos garantes es del Congreso del Estado de Chiapas por disposición expresa de los artículos 6º, 73, fracción XXIX-S y 116, fracción VIII, de la Constitución Federal, y particularmente, el artículo 37 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Considera infundado el argumento en el que se sostiene que como los comisionados del órgano garante son casi jueces, le son aplicables las mismas garantías de inamovilidad, permanencia y estabilidad en el cargo relativas a los verdaderos juzgadores, pues ello es incompatible con la función de comisionado, porque ese encargo público no está diseñado para que la persona ejerza sus servicios de manera ininterrumpida y continua, ni para que se ratifique y permanezca en el cargo indefinidamente, ya que la Constitución Federal y el artículo 39 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública son claros al señalar que el puesto de comisionado es temporal, improrrogable e irrepetible, por un máximo de siete años.

El artículo 34 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, al señalar expresamente las causas de remoción de los Comisionados locales, en realidad fortalece y hace operativa la estabilidad, permanencia e inamovilidad de esos servidores públicos, dado que les brinda absoluta seguridad y claridad sobre las únicas causas de responsabilidad por las que podrían ser destituidos, logrando el fin último que es permitir al funcionario ejercer sus actividades sin preocupaciones por su futuro, ni por los efectos nocivos que le pudieran causar sus determinaciones.

Debe declararse infundado el argumento en el que el INAI estima que como la ley impugnada modifica y amplía las causales de remoción de comisionados, en comparación con el artículo 22 de la ley abrogada, entonces es contraria al principio de progresividad, previsto en el artículo 1° de la Constitución Federal, en tanto que las causales de remoción y sanción que establece el Título Cuarto de la Constitución Federal y otras disposiciones normativas tanto de carácter federal como local no se incluyen expresamente dentro de la materia de derechos humanos, ya sea en el catálogo constitucional o en el convencional del que forma parte nuestro país.

Contrario a lo sostenido por el accionante, el artículo 34 de la ley impugnada podría considerarse progresista en la materia porque da certeza y seguridad jurídica en tres sentidos: primero, porque el interesado sabrá a qué ordenamiento jurídico debe dirigirse para encontrar las especificaciones del procedimiento de remoción de los comisionados; segundo, hacia los gobernados, porque en caso de que alguno de los comisionados incurra en alguno de los actos indebidos o inobservancias que se establecen para los tres procedimientos, se conocerá el procedimiento y sus etapas para su remoción, además de que la Ley Estatal de Responsabilidades Administrativas fija la manera en que se puede denunciar a estos servidores públicos ante alguna irregularidad; y tercero, para los comisionados, porque también ellos conocerán cuál debe ser el debido proceso y las formalidades esenciales para que sean removidos de su cargo.

Es infundado el tercer concepto de invalidez, porque toda solicitud que un gobernado realice a un funcionario público, sin importar su naturaleza, debe ser respetuosa, pacífica y sin ofensas, lo que encuentra sustento jurídico en el artículo 8° de la Constitución Federal.

Es aplicable la tesis aislada 2a. XII/2019 (10a.), de rubro: “ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. LA CONSULTA RELATIVA QUE AL EFECTO PRESENTEN LOS SOLICITANTES, DEBE CUMPLIR CON LOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA EJERCER EL DERECHO DE PETICIÓN”.

La única diferencia entre el artículo 153 de la ley impugnada con el numeral 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública es que el primero sí establece expresamente la exigencia de que la solicitud o petición inicial sea pacífica y respetuosa, en tanto que el segundo no lo hace, sin que ello implique que no contenga también ese requisito, pues no deriva de su mención expresa en la ley, sino del mandato establecido en el artículo 8º de la Constitución Federal.

Lo previsto en el cuarto párrafo del artículo 153 de la ley impugnada no constituye la adición de una causa de improcedencia, sino la regulación en el plano local del mandato constitucional de que toda petición a un servidor público debe ser en términos no ofensivos ni con lenguaje obsceno, necesaria para salvaguardar el derecho al honor y la reputación de los servidores públicos encargados de dar trámite a la solicitud.

La medida prevista en el cuarto párrafo del artículo 153 de la ley impugnada supera el test de proporcionalidad porque encuentra una finalidad constitucionalmente válida, al tratarse de un deber y una facultad del Estado asegurar y maximizar el ejercicio del derecho de acceso a la información y de libertad de expresión, para lo cual es necesario reglamentar la forma en que se realiza una solicitud de información, armonizándola con el marco jurídico y, en especial, con la institución del derecho de petición.

Es idónea y necesaria para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, al ser la única forma en que, dentro de un parámetro mínimo de respeto en la manera de redactar las solicitudes, los sujetos obligados estarán en aptitud de prestar sus servicios, propiciando con ello el mayor y más eficaz ejercicio de ese derecho, pero siempre en un ambiente democrático y respetuoso en el que se garantice el honor, reputación y dignidad de los funcionarios y los propios solicitantes.

Es una medida proporcional en sentido estricto porque, si bien se trata de una limitante al exigir que la solicitud de acceso a la información se haga de determinada forma, el derecho humano no se ve excesivamente limitado si se toma en cuenta que se podrá prevenir y requerir al solicitante para que corrija o modifique su petición y, de esta manera, desaparezca el lenguaje “irrespetuoso” u “obsceno”.

Debe declararse infundada la afirmación en el sentido de que el artículo 153 de la ley impugnada establece mayores requisitos de procedencia para una solicitud de información que los previstos en el artículo 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y, por ello, resulta inconstitucional, pues la adición a la disposición impugnada fue mencionar de modo expreso lo que ordena el artículo 8º del Pacto Federal.

Si bien no existen parámetros establecidos que objetivamente indiquen qué es irrespetuoso u obsceno, lo cierto es que a través de la razón y el uso cotidiano del lenguaje, se pueden encontrar indicios y señales claras de situaciones que representen una ausencia de respeto y decencia en la forma de expresarse de otra persona.

Es infundado el cuarto concepto de invalidez porque no hay base jurídica para que el Congreso del Estado de Chiapas tuviera que esperar a que concluya el periodo para el cual fueron nombrados los actuales encargados de despacho del Instituto Local, toda vez que dentro de las razones adoptadas por el Congreso para extinguir el anterior órgano garante se encuentra precisamente el de cumplir con la intención y finalidad constitucionales de impedir que los comisionados en ningún caso duren en su puesto más de siete años, tal como lo ordena el numeral 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Con las normas impugnadas, el Poder Legislativo de Chiapas privilegió que dos de sus tres comisionados ya no sigan prolongándose en su puesto por más de siete años, en virtud de que ya habían cumplido dicha temporalidad en el cargo, incluso desde antes de la entrada en vigor de la ley impugnada.

No debe perderse de vista que en la reforma al artículo 90 de la Constitución de Chiapas, que dio sustento a la erección del Instituto Local como órgano constitucional autónomo, si bien se estableció que los consejeros en funciones al tres de diciembre de dos mil catorce podían participar en el procedimiento de designación de los nuevos consejeros, no se dispuso que los plazos de siete años en el cargo volverían a iniciar, como si nunca hubieran sido consejeros, en caso de que los miembros en funciones resultaran electos como los nuevos integrantes del órgano garante.

Aduce que las normas constitucionales y legales del Estado de Chiapas, tanto vigentes como abrogadas, sobre el Instituto Local, han señalado consistentemente que la duración del cargo de los consejeros o comisionados no puede ser de más de siete años, y si bien tales preceptos han tenido aplicación distinta en el tiempo y sufrido reformas, no puede obviarse que, en todos los casos, la temporalidad máxima para los integrantes del órgano garante local es la misma.

La extinción del órgano garante respondió a las disposiciones constitucionales vigentes, especialmente al espíritu de la norma suprema, ya que con ello se logró respetar el tope máximo de siete años que puede durar una persona como comisionado.

Lo relevante para contar el tiempo que una personalleva en el cargo es saber desde qué día se desempeñó como miembro delorganismo especializado en transparencia. Al respecto, es aplicable lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 74/2018.

Es infundada la aseveración del Instituto en el sentido de que el artículo quinto transitorio de la ley impugnada tiene como efecto remover de manera anticipada a los comisionados del órgano garante local, toda vez que no tuvo lugar la remoción de funcionarios, sino la extinción total de un organismo anterior lo que implicó la pérdida de eficacia jurídica de los nombramientos anteriormente realizados, de modo que, jurídicamente, los integrantes actúan como encargados de despacho.

Lo que se debió impugnar fue el artículo segundo transitorio de la ley cuestionada, y no solo de forma aislada el Transitorio Quinto, ya que, en estricto derecho, fue esa la porción normativa la que restó eficacia jurídica a los nombramientos de los actuales encargados de despacho del Instituto local, al ordenar que todas las disposiciones que se opusieran a la ley vigente ya no se aplicarían en adelante.

Los transitorios de la ley impugnada, ya no dispusieron que los encargados del despacho de comisionados continuarían en su encargo por todo el periodo señalado en su nombramiento, sino que seguirán prestando sus servicios, hasta que el Congreso del Estado designara a los comisionados titulares.

La nueva designación y nombramiento de comisionados no afecta la autonomía del organismo garante local, porque ésta no se determina en los procesos de designación o remoción de sus integrantes, sino en la práctica libre y técnica que estos puedan tener a la hora de operar institucionalmente.

Con el diseño normativo del artículo quinto transitorio, el Congreso del Estado no rompe con el principio de división de poderes en perjuicio del Instituto Local porque no invade la esfera competencial del organismo garante ni se irroga atribuciones que no le corresponden, y mucho menos coloca al Instituto Local en subordinación o dependencia del Congreso del Estado; sino que, en ejercicio de la libertad e configuración para diseñar el modelo del órgano garante para Chiapas, decidió la forma de integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes del Instituto Local.

Es infundado el quinto concepto de invalidez, porque resulta aplicable el término de cuarenta días que establece el numeral 32 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, para los casos en que las personas que anteriormente ostentaban el cargo de comisionado, dejan la vacante por una causa diferente a la conclusión de su periodo de siete años.

Una interpretación armónica y funcional entre los artículos cuarto y quinto transitorios de la ley local combatida deja ver que sí existe un plazo determinado para que el Poder Legislativo del Estado de Chiapas designe a los comisionados del organismo local, consistente en el máximo de sesenta días hábiles, ya que el nombramiento de los integrantes del órgano garante se hará a través de la expedición de ordenamientos jurídicos como la convocatoria pública para los candidatos a comisionado, la elaboración del dictamen de proposición de los perfiles idóneos y la votación del Pleno del Congreso en que se aprueben o rechacen las ternas respectivas.

Si bien el artículo décimo transitorio establece que el Congreso del Estado llevará a cabo de inmediato las acciones que le competan para hacer operativa la ley vigente, dicho precepto no puede interpretarse y aplicarse de forma aislada pues ello llevaría a la conclusión de que las designaciones de los comisionados debieron realizarse el mismo día de la entrada en vigor de la ley impugnada; lo jurídicamente acertado es darle aplicación al quinto transitorio con el cuarto, puesto que sólo de esa manera el Congreso podrá ejercer sus facultades para cumplir con la Ley Local en términos de las disposiciones legales aplicables.

Los plazos de cuarenta y sesenta días, no han iniciado para el Congreso del Estado, pues la ley impugnada se publicó y entró en vigor el uno de abril de dos mil veinte, esto es, durante la pandemia, por lo que, aun cuando las disposiciones de la Ley Local ya están en vigor, la designación de los comisionados locales que prevén los artículos cuarto, quinto, décimo y undécimo transitorios no han podido comenzar a aplicarse, ante las medidas extraordinarias de las autoridades de salud contra el virus, hacen imposible, además de irresponsable, que se inicie la convocatoria para que se hagan postulaciones ciudadanas para el puesto de comisionados del Instituto Local, porque hacerlo implicaría ir contra las medidas de distanciamiento social y resguardo domiciliario, en tanto que se requiere la concurrencia de legisladores, personal operativo del Congreso y los candidatos al encargo y demás acompañantes.

SÉPTIMO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Chiapas. Por oficio presentado el once de noviembre de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo estatal, por conducto de José Octavio García Macías, en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva y representante legal del Congreso del Estado de Chiapas, rindió el informe que le fue requerido.

Toda vez que, al rendir el informe respectivo, no se exhibió el documento con el que se acreditaba la personalidad con la que se ostentó el representante del Congreso del Estado de Chiapas, mediante acuerdo de once de diciembre de dos mil veinte, el Ministro Instructor lo requirió para que remitiera el documento respectivo.

Posteriormente, en acuerdo de dieciocho de enero de dos mil veintiuno, una vez atendido el requerimiento decretado, se tuvo al Poder Legislativo del Estado de Chiapas rindiendo el informe de forma extemporánea, porque conforme a la certificación correspondiente, el plazo de quince días hábiles con los que contaba para su presentación, transcurrió del diecinueve de octubre al nueve de noviembre de dos mil veinte, por lo que si el escrito respectivo se depositó por mensajería (DHL Express), y se recibió en este Tribunal el once de noviembre de dos mil veinte, resultaba evidente su presentación extemporánea.

OCTAVO. Alegatos. Mediante oficios presentados el veintiséis de enero y nueve de febrero, ambos de dos mil veintiuno, los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Chiapas, respectivamente, formularon los alegatos que estimaron convenientes.

NOVENO. Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.

DÉCIMO. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de once de febrero de dos mil veintiuno, el Ministro instructor cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2), en relación con el punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General número 5/2013(3) de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales promueve este medio de control constitucional contra diversos preceptos de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(4) dispone que, por regla general, el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial, precisando que en materia electoral todos los días y horas son hábiles.

No obstante, en atención a la circunstancia extraordinaria ocasionada con motivo de la pandemia provocada por el virus SARS-CoV2, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó los Acuerdos Generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020 y 13/2020, a través de los cuales se declaró inhábil para dicho órgano jurisdiccional el periodo comprendido entre el dieciocho de marzo al quince de julio de dos mil veinte, cancelándose el periodo de receso y prorrogándose la suspensión de plazos del dieciséis de julio al dos de agosto de dos mil veinte.

Particularmente, en los artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, de los Acuerdos Generales 10/2020 y 12/2020, en los que se prorrogó la suspensión de plazos del primero de junio al treinta de junio y del primero de julio al quince de julio, se permitió la promoción electrónica de los escritos iniciales en los asuntos competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenando proseguir electrónicamente el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en las que se hubieran impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.

Las referidas decisiones plenarias se complementaron con el diverso Acuerdo General 8/2020, mediante el cual se establecieron las reglas para la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, en concreto, se reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.

Bajo este contexto, se advierte que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales impugna diversas disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el uno de abril de dos mil veinte, fecha en la cual se encontraban suspendidos los plazos en este Alto Tribunal. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió a partir del tres de agosto y hasta el uno de septiembre de dos mil veinte.

En ese sentido, toda vez que la demanda se presentó el uno de junio de dos mil veinte, es evidente que la acción de inconstitucionalidad resulta oportuna, aun y cuando se presentara antes de que iniciara el cómputo del plazo respectivo.

TERCERO. Legitimación. En el artículo 105, fracción II, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5) se estableció que el organismo garante que instituye el artículo 6° de la Constitución Federal está legitimado para promover acciones de inconstitucionalidad contra las leyes expedidas por las legislaturas locales que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales.

Además, en términos de los artículos 59,(6) en relación con el 11, primer párrafo,(7) Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que de conformidad con las normas que los rigen estén facultados para representarlos.

La acción de inconstitucionalidad fue suscrita por Miguel Novoa Gómez, en su carácter de Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en representación legal del Instituto, calidad que acredita con la copia certificada de la credencial expedida por el Instituto actor, así como con el acuerdo ACT-PUB/27/05/2020.0o, emitido por los comisionados del Pleno del Instituto referido, en términos de lo dispuesto en los artículos 41, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública(8); 35, fracción XVIII, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública(9); 6, 8, 12, fracciones I, IV y XXXV, 18, fracciones IV, XIV, XVI y XXVI, y 32, fracciones I y II, del Estatuto Orgánico del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales(10).

Ahora, en términos de lo dispuesto en el artículo 41, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública(11), la promoción de la acción de inconstitucionalidad debe ser aprobada por la mayoría de sus miembros, lo que sucedió en el acuerdo ACT-PUB/27/05/2020.05, en el que se determinó lo siguiente.

“ACUERDO

PRIMERO. Se instruye al Director General de Asuntos Jurídicos, como representante legal del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, para que elabore el documento e interponga acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en contra de los artículos 29, 34, 153, Quinto, Décimo y Décimoprimero Transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Chiapas, el uno de abril de dos mil veinte.

SEGUNDO. Se instruye a la Secretaria Técnica del Pleno, para que, por conducto de la Dirección General de Atención del Pleno, realice las gestiones necesarias a efecto de que el presente Acuerdo se publique en el portal de internet del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

TERCERO. El presente Acuerdo entrará en vigor al momento de su aprobación por el Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

CUARTO. Se instruye al Secretario Técnico del Pleno que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 45, fracción IV, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, expida certificación del presente Acuerdo, para agilizar su cumplimiento

Así lo acordaron, por unanimidad de las Comisionadas y de los Comisionados del Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Oscar Mauricio Guerra Ford, Blanca Lilia Ibarra Cadena, Rosendoevgueni Monterrey Chepov, Josefina Román Vergara y Francisco Javier Acuña Llamas, en sesión ordinaria celebrada el veintisiete de mayo de dos mil veinte, ante Hugo Alejandro Córdova Díaz, Secretario Técnico del Pleno.“

En ese sentido, Miguel Novoa Gómez, en su carácter de Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, tiene legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad en representación legal del Instituto.

CUARTO. Oportunidad del informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas. Toda vez que en acuerdo de veintisiete de octubre de dos mil veinte se tuvo al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa rindiendo el informe en la presente acción de inconstitucionalidad, sin perjuicio del pronunciamiento definitivo que sobre su oportunidad se emitiera al momento de dictar sentencia, en atención a que, a esa fecha, no se había recibido debidamente diligenciada la constancia de notificación al Poder Ejecutivo del estado, en este apartado se procede a emitir el pronunciamiento respectivo.

De las constancias remitidas por el Juzgado Segundo de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de Chiapas(12), se advierte que el acuerdo de veinticuatro de junio de dos mil veinte, mediante el cual se dio vista al Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas para que rindiera el informe requerido en relación con el presente asunto, le fue notificado el dieciséis de julio de dos mil veinte, día inhábil en términos de lo previsto en los puntos Primero y Segundo del Acuerdo General 13/2020 de trece de julio de dos mil veinte, emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación(13), por lo que la notificación del acuerdo respectivo, debe considerarse efectuada el día hábil siguiente, esto es, el tres de agosto de dos mil veinte.

En ese sentido, el plazo de quince días hábiles con el que contaba la autoridad demandada para la presentación del informe transcurrió del cuatro al veinticuatro de agosto de dos mil veinte; de tal manera que si se recibió a través del Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, el cinco de agosto de dos mil veinte, se presentó oportunamente.

QUINTO. Causas de improcedencia. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que deben analizarse las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.

En el caso, se observa que el Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas aduce que la acción de inconstitucionalidad resulta improcedente respecto de los artículos quinto y décimo primero transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, al considerar que no se trata de normas generales.

Sostiene que las disposiciones referidas no reúnen las características de una norma general en su aspecto material, ya que no regulan situaciones generales, abstractas e impersonales, ni deben aplicarse continuamente en el futuro, sino que son normas con efectos particulares, concretos e individuales, cuya aplicación se limitará a una sola ocasión.

Así lo considera debido a que se emitieron para aplicarse expresa, concreta y particularmente a quienes actualmente fungen como encargados del despacho del Instituto de Transparencia del Estado de Chiapas, a fin de que continúen en su encargo hasta que el Congreso Local realice las nuevas designaciones, lo que se traduce en que su aplicación es exclusiva para dichos funcionarios.

Consecuentemente, considera que, si bien los artículos quinto y decimoprimero transitorios formalmente son preceptos de una ley, lo cierto es que materialmente constituyen un decreto, en tanto se trata de una resolución o disposición del Congreso del Estado de Chiapas sobre un asunto de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad a efecto de que sea conocido por las personas a las que va dirigido.

La referida causa de improcedencia debe declararse infundada en atención a las consideraciones siguientes.

En principio, este Tribunal Constitucional ha sostenido que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 1° y 105 de la Constitución Federal, las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, de ahí que dicho medio de control constitucional sólo es procedente contra normas de carácter general, es decir, leyes o tratados internacionales, ya que la intención del órgano reformador de la Constitución, al crear este medio de control constitucional, fue instituir un procedimiento que permitiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución Federal, y que las sentencias respectivas tuvieran efectos generales(14).

Asimismo, se ha sostenido que, para efecto de determinar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación, sino al contenido material del acto impugnado, en la medida en que dicho elemento es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general(15).

Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2011(16), el Pleno de este Alto Tribunal abundó sobre la teleología del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal y la amplitud del término norma general, en el sentido de que el uso de ese concepto tiene como objetivo ampliar los elementos identificadores de una norma impugnable vía acción de inconstitucionalidad, en primer lugar, porque se tiene que dar una utilidad al término norma general del texto constitucional y, en segundo lugar, porque también debe tomarse en cuenta que la propia fracción II del artículo 105 constitucional contempla la procedencia de la acción contra leyes federales, leyes locales o leyes electorales.

Consiguientemente, se determinó que pueden ser reclamables leyes que presuponen que su contenido es abstracto, impersonal y general (que es un acto formalmente legislativo), pero también se acepta que, si se examinara únicamente la característica formal de la legislación, se dejarían fuera otras normas que constitucionalmente pretenden ser objeto de control de la acción de inconstitucionalidad.

Asimismo, se sostuvo que la finalidad del concepto “norma general”, como presupuesto de procedencia de la acción de inconstitucionalidad, es extender la competencia de la materia impugnable no sólo a las disposiciones vistas formalmente como una ley, es decir, como un acto formalmente legislativo, sino a otras que comparten sus características como, por ejemplo, los tratados internacionales o reglamentos de ley, por eso expresamente se señaló que ese elemento formal identificatorio puede ser interpretado de manera sistemática y llegar incluso a incluir normas que no sean formalmente leyes, sin que pudiera utilizarse para declarar la improcedencia de la acción contra normas con rango de ley bajo un mero análisis material.

Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 39/2013(17), el Tribunal Pleno declaró infundada la causa de improcedencia aducida por la Diputada Presidenta de la Mesa Directiva de la LXII Legislatura del Congreso de Estado de Aguascalientes en el sentido de que la acción de inconstitucionalidad resultaba improcedente, en términos de los artículos 105, fracción II, de la Constitución Federal y 19, fracción VIII, de la Ley de Reglamentaria de la materia, en virtud de que se solicitó la invalidez de la reforma al párrafo segundo del artículo 12 del Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha Entidad, al estimar que vulnera los derechos que como diputados adquirieron y no por existir una posible contradicción de una norma general con la Carta Magna.

Al respecto, el Tribunal Pleno consideró que, con independencia de los planteamientos de la parte actora, el artículo cuestionado sí constituía una disposición de carácter general, abstracto e impersonal, que hacía procedente la acción de inconstitucionalidad, con apoyo en la jurisprudencia P/J. 5/99, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE EN CONTRA DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS POR SER UNA NORMA DE CARÁCTER GENERAL“(18).

De esta manera, en tanto que la procedencia de la acción de inconstitucionalidad se encuentra delimitada por el carácter de la norma controvertida (que exige tener el carácter de ley o tratado), será indispensable analizar en cada caso la naturaleza jurídica de los actos cuya validez se impugna partiendo de la base de que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales, es decir, la ley es aquella que emite la autoridad legislativa y que regula una situación jurídica para el futuro, siendo de observancia obligatoria, general, impersonal y abstracta.

Bajo ese esquema, a efecto de determinar la procedencia o improcedencia de la presente acción de inconstitucionalidad, en el punto que se examina, resulta conveniente analizar la naturaleza jurídica de las normas combatidas, con el fin de establecer si constituyen o no normas de carácter general y, en su caso, si son susceptibles de controvertirse a través de este medio de control constitucional.

Las disposiciones normativas respecto de las cuales se aduce la actualización de la causa de improcedencia son del tenor siguiente:

“Artículo Quinto.- Los actuales Comisionados continuarán en su encargo hasta en tanto el Congreso del Estado realice las nuevas designaciones, conforme a lo dispuesto en la

presente Ley y demás disposiciones aplicables; pudiendo ser elegibles para un nuevo nombramiento.”

“Artículo Décimoprimero.- Por única ocasión el Congreso del Estado, deberá designar en los términos previstos por el artículo 29 de la presente Ley, a los Comisionados del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas, quienes durarán en el ejercicio de sus funciones 7, 6, 5 años respectivamente; lo anterior en cumplimiento a lo establecido en el artículo 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.”

Como se observa, el artículo quinto transitorio prevé que los comisionados que desempeñan el cargo a la entrada en vigor de la ley impugnada continuarán en su encargo en tanto el Congreso del Estado de Chiapas realice las nuevas designaciones, así como la posibilidad de ser elegidos para un nuevo nombramiento.

Por su parte, el artículo decimoprimero transitorio establece que, por única vez, los comisionados que al efecto designe el Congreso local durarán en el ejercicio de sus funciones siete, seis y cinco años, respectivamente, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública(19).

A través de ambos preceptos, el legislador local reguló la integración del instituto garante local durante el proceso de transición al nuevo Instituto, a efecto de que no quede acéfalo, derivado de que decretó su extinción ante la emisión de la Ley General de Protección de Datos Personales e Posesión de Sujetos Obligados

En ese sentido, este Alto Tribunal estima que haciendo un análisis textual y sistemático del contenido de las disposiciones cuestionadas se llega a la conclusión de que ambos preceptos son normas generales que pueden ser sometidas a control de regularidad en una acción de inconstitucionalidad.

En primer lugar, porque son normas que se originan a partir de un acto legislativo al haber sido emitidas por el Congreso del Estado de Chiapas a través del cumplimiento del procedimiento legislativo correspondiente que tuvo como finalidad expedir la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de dicha entidad federativa.

No obstante, la problemática que plantea el Poder Ejecutivo demandado al rendir su informe es que, si bien los preceptos impugnados forman parte de una ley, lo cierto es que no cumplen con una de las principales características de la ley, a saber, la generalidad, en la medida en que no obligan a todos los gobernados que se sitúen dentro de sus supuestos normativos, sino que sólo están dirigidas a los actuales encargados del despacho del Instituto de Transparencia del Estado de Chiapas, al definir la temporalidad y conclusión de su encargo público.

Ahora, en relación con el carácter transitorio de las normas impugnadas, es importante precisar que las normas transitorias buscan establecer los lineamientos provisionales o de tránsito que permitan la eficacia de otra norma materia de una reforma o modificación; sin embargo, no por el hecho de ser normas transitorias pierden su factible elemento de generalidad, pues el examen de la naturaleza de la norma depende de cada caso concreto y, por lo tanto, su posible grado de generalidad, abstracción e impersonalidad no se ve afectado necesariamente por tener que ser interpretadas de manera sistemática con otras disposiciones del ordenamiento jurídico, a fin de darles eficacia, ni por su potencial carácter finito, sino lo que importa es verificar que esa disposición transitoria siga teniendo efectos para que, a su vez, se le puedan dar efectos de invalidez al fallo, al no ser retroactivos salvo en materia penal(20).

En ese sentido, aun cuando las disposiciones impugnadas son de carácter transitorio, deben ser objeto de análisis en la acción de inconstitucionalidad, por lo que este Tribunal considera que el hecho de que las normas sean transitorias no afecta su naturaleza como ley, dado que ello no las convierte formalmente en automático en un acto administrativo o de aplicación de la ley emitida por el Congreso del Estado de Chiapas.

Además, de su contenido material, se advierte que los preceptos cuestionados establecen supuestos generales, abstractos e impersonales, atributos propios de una norma general y, por tanto, puede ser impugnados a través de este medio de control constitucional.

En efecto, los artículos transitorios establecen la permanencia de los actuales comisionados hasta que el Congreso del Estado realice las nuevas designaciones, en las que por única ocasión deberá designarlos por periodos escalonados a efecto de cumplir con los lineamientos que prevé la Ley General de Transparencia y Acceso a la información Pública, de esta manera, analizadas de forma sistemática con el régimen transitorio al que pertenecen, puede considerarse que ambas se tratan de normas generales porque establecen un aspecto relacionado con la designación de los Comisionados que integrarán el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Chiapas respecto a la duración de sus cargos, en los que se habilita a un órgano del Estado, esto es, al Congreso del Estado de Chiapas para que realice su designación, por el tiempo que ahí se refiere, a efecto de dar cumplimiento a lo previsto en la Ley General referida.

Aunado a que, en términos estructurales, dichas normas transitorias no solo tienen como destinatarios a los comisionados del Instituto local, sino también al órgano con competencia en el proceso de su designación, así como a cualquier órgano o persona que pretenda advertir cuál es el periodo de duración del cargo de los comisionados del órgano garante local.

Además, este sistema normativo irradia sobre la demás normatividad aplicable, particularmente, en cuanto a la duración del cargo de los actuales comisionados, así como al régimen de escalonamiento para la designación de los siguientes; máxime que son los únicos preceptos fundamento legal del nombramiento de los comisionados que, a la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas, integran el Instituto local; y que se trata de normas cuya vigencia y consecuencias se prolongará hasta la finalización del régimen transitorio de renovación escalonada del Instituto garante local, lo que hace posible darle efectos a la sentencia.

En ese sentido, es posible advertir que parte de los efectos de las normas reclamadas radica en regular el mandato de los comisionados como órganos simples, independientemente de las personas que ocupen tal función.

Por ende, la generalidad, abstracción e impersonalidad de las normas reclamadas se hace latente a partir de lo distintivo de su propio contenido, pues actualmente no es posible conocer cuándo, cuántas veces y bajo qué supuestos será necesario actualizar el supuesto previsto para efectos de designar a los comisionados del Instituto garante local, por lo que no desaparecen después de aplicarse a un caso previsto y determinado.

Además, no puede confundirse entre una norma individualizada que tiene como destinatario a un individuo en concreto como parte de la hipótesis normativa, con el órgano que detenta una facultad para llevar a cabo acciones dependientes de eventos contingentes, en el caso concreto, la habilitación para la designación de los comisionados que integraran el órgano garante local.

Consecuentemente, al resultar infundada la causa de improcedencia aducida por el Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas, lo procedente es entrar al estudio de la constitucionalidad de los preceptos transitorios impugnados.

Finalmente, en el escrito de alegatos, el Poder Legislativo del Estado de Chiapas señala que la acción de inconstitucionalidad es improcedente porque el Decreto 203, por el que se expidió la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, se emitió conforme a las formalidades del procedimiento legislativo y con base en la facultad constitucional concedida al órgano legislativo, así como a la libertad de configuración que ostenta el legislador ordinario para legislar en materia de trasparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, además porque el contenido de las normas que se controvierten no son contrarias a la Constitución Federal.

En las páginas trece y catorce del escrito de alegatos, el Congreso local insiste en la improcedencia de la acción sobre la base de que el contenido de las artículos impugnados no contravienen lo estipulado en las normas federales, porque fueron emitidas para mejorar los mecanismos que tanto el Congreso y la Comisión legislativa pudieran llevar a cabo y desahogar con mayor claridad el procedimiento de selección de los comisionados que conformaran el Instituto local, garantizando la transparencia, independencia y participación de la sociedad en su elección, en respeto de la autonomía e independencia del órgano constitucional autónomo local.

Sin embargo, la referida causa de improcedencia debe desestimarse porque se encuentra estrechamente vinculada con el fondo del presente medio de impugnación, como lo ha establecido este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J.36/2004, de rubro “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE”(21).

Lo anterior, toda vez que, si en una acción de inconstitucionalidad se hace valer alguna causa de improcedencia que involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del asunto, aquélla debe desestimarse y, de no operar otro motivo de improcedencia, deben estudiarse los conceptos de invalidez. De lo contrario, se correría el peligro de sobreseer respecto de un medio de impugnación cuya improcedencia no esté plenamente acreditada y, por tanto, de que se vulnere la garantía de acceso a la justicia en perjuicio de los accionantes.

Del escrito de demanda se desprende que una de las cuestiones planteadas en el presente asunto consiste en la vulneración a la autonomía e independencia del organismo garante local derivado del procedimiento de designación de los comisionados que integren el organismo garante local, así como por el establecimiento de causas de su remoción, adicionales a las establecidas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como a los parámetros constitucionales en la materia.

En ese sentido, para determinar si las normas generales impugnadas, en efecto, fueron emitidas conforme a las formalidades del procedimiento legislativo y con base en la facultad constitucional concedida al órgano legislativo, así como a la libertad de configuración que ostenta el legislador ordinario para regular la materia de trasparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, y si el contenido de las normas que se controvierten no son contrarias a la Constitución Federal, como lo afirma el Poder Legislativo del Estado de Chiapas, sería necesario estudiar los conceptos de invalidez.

Así, analizar la causa de improcedencia invocada en los alegatos de la autoridad demandada implicaría necesariamente estudiar cuestiones que son propias del fondo del asunto, de tal manera que el argumento del Poder Legislativo del Estado de Jalisco sobre la improcedencia de la acción debe desestimarse.

SEXTO. Precisión de la litis. De conformidad con el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de la materia, este Alto Tribunal debe corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados en la demanda.(22) Como se ha apuntado anteriormente, el accionante impugnaba los artículos 29, 34, 153, quinto, décimo y decimoprimero transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

Sin embargo, debe señalarse que, de la lectura integral del escrito de demanda, se aprecia que no todos los preceptos señalados se impugnan en su totalidad, sino que, respecto del artículo 153, únicamente se impugna el último párrafo, por lo que a dicha porción normativa se limitará el estudio.

Precisado lo anterior, el estudio de fondo se circunscribe a analizar la constitucionalidad de los artículos 29, 34, 153, último párrafo, y quinto, décimo y decimoprimero transitorios de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas.

SÉPTIMO. Estudio de fondo.

Tema 1. Parámetros a los que deben sujetarse las entidades federativas en la creación de los órganos garantes del derecho de acceso a la información y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados. En relación con la creación de los organismos garantes del derecho de acceso a la información y protección de datos personales en las entidades federativas, al resolver la acción de inconstitucionalidad 74/2018(23), en la parte que interesa, el Pleno de este Tribunal reconoció la validez del artículo 2, Apartado A, fracción V, párrafos quinto, sexto y séptimo, y Apartado B, de la Constitución Política del Estado de Sonora, que establece el procedimiento de designación de comisionados del organismo garante del derecho de acceso a la información y protección de datos personales en dicha entidad federativa.

Al respecto, el Pleno sostuvo que de los artículos 6º y 116, fracción VIII, de la Constitución General, así como 37 y 38 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se obtienen los parámetros a los que las entidades federativas deben sujetarse en la creación de los órganos garantes locales, a saber:

1)    Para el ejercicio del derecho a la información, tanto la Federación como los Estados en el ámbito de sus competencias deben observar los principios y bases que establezca la Constitución Federal.

2)    Deben contar con un organismo responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley.

3)    La conformación numérica de los integrantes del órgano garante local debe corresponder con un número impar y estos se denominarán comisionados.

4)    La intervención de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la designación de los integrantes del órgano garante.

5)    Previamente al nombramiento, debe realizarse una amplia consulta a la sociedad.

6)    La duración del encargo de los comisionados no será mayor a siete años.

7)    Debe procurarse la equidad de género entre los integrantes.

Atendiendo a los referidos parámetros, el Pleno resolvió que las normas impugnadas no contrariaban el artículo 6° de la Carta Magna, así como las disposiciones antes invocadas de la ley general de la materia, en virtud de que el artículo 116 de la Constitución General ordena que las entidades federativas establezcan organismos conforme a las bases establecidas en el artículo 6° de la propia Norma Fundamental.

Así, esta Suprema Corte precisó que, conforme a ese marco constitucional, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública concedió a los estados libertad de configuración legislativa para regular el proceso de nombramiento de los comisionados, dentro de los parámetros constitucionales señalados, pues únicamente establece que dichos procesos deben salvaguardar los principios de transparencia, independencia y participación de la sociedad.

En ese sentido, el Pleno determinó que la norma impugnada respetaba los principios y bases previstos en artículo 6° constitucional y en la ley general de la materia porque establecía que, para la designación de los comisionados del órgano garante sonorense, se requería la colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo Estatales; disponía que, previamente a que el Gobernador del Estado de Sonora enviara la terna al Congreso Estatal, se realizaría una consulta con la participación de la sociedad; ordenaba la procuración de la equidad de género en la conformación del organismo garante local, cumpliéndose con la Carta Magna y la ley general respectiva; asimismo, resolvió que el artículo impugnado tampoco contrariaba las bases constitucionales en cuanto a la integración colegiada y autónoma con número impar, la duración en el cargo, y el deber de privilegiar la experiencia en materia de acceso a la información.

A la luz del parámetro fijado por este Tribunal Constitucional en el mencionado precedente, se procede a analizar los planteamientos formulados por el accionante.

Tema 2. Artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas. En el primer concepto de invalidez, el accionante sostiene que el referido artículo es contrario a los artículos 1°, 6°, apartado A, fracciones IV y VIII, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo impugnado textualmente establece:

“Artículo 29.- El Instituto estará integrado por tres Comisionados, uno de los cuales tendrá el carácter de Comisionado Presidente, quien asumirá la representación legal del mismo.

La designación de los Comisionados estará a cargo del Congreso del Estado con facultad soberana, bajo el siguiente procedimiento:

I. El Congreso del Estado a través de la Comisión legislativa correspondiente emitirá una convocatoria pública para que cualquier ciudadano que aspire al cargo de Comisionado, pueda registrarse, a efecto de recibir las solicitudes durante un período de diez días naturales contados a partir de la fecha de publicación de la convocatoria.

Podrá consultar a las organizaciones de la sociedad civil y académicas que estime pertinente, para postular los candidatos idóneos para ocupar el cargo.

II. Concluido el plazo para el registro de los aspirantes al cargo de comisionado, y recibidas las solicitudes con los requisitos y documentos que señale la convocatoria, el Congreso del Estado, a través de la Comisión legislativa correspondiente publicará el número de aspirantes registrados y dentro de los cinco días naturales siguientes, procederá a la revisión y análisis de las mismas, determinando quienes cumplieron con los requisitos exigidos en la presente Ley, mismos que continuarán con el procedimiento de selección.

III. Los aspirantes que hubieren cumplido con los requisitos serán convocados dentro de los cinco días naturales siguientes a comparecer de manera personal al proceso de entrevista en audiencia pública y por separado para la evaluación respectiva ante la Comisión legislativa correspondiente.

IV. Concluido el periodo de entrevistas, la Comisión legislativa correspondiente realizará la propuesta de aquellos aspirantes que cumplan con el perfil necesario para ser designados como comisionados en un plazo que no deberá exceder de tres días naturales, mediante el dictamen correspondiente a fin de proponer al Pleno del Congreso del Estado a los tres candidatos para su discusión y, en su caso, aprobación.

V. El Pleno del Congreso del Estado con el voto de la mayoría de los diputados presentes, aprobarán o rechazarán el dictamen que se les presente.

En caso de no obtener la votación requerida, el Congreso del Estado, deberá iniciar el procedimiento previsto en el presente artículo, en el cual podrán participar de nueva cuenta los aspirantes que participaron en el proceso anterior de selección.

VI. Las personas designadas para ocupar los cargos de Comisionado, protestará (sic) ante el Pleno del Congreso.”

Este Tribunal Pleno considera que el concepto de invalidez es fundado y suficiente para declarar la invalidez total del artículo 29 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, en la parte que el accionante sostiene la inconstitucionalidad de la norma en que el legislador de esa entidad no estableció un esquema de colaboración entre poderes para la designación de los comisionados del Instituto garante local.

Como se ha determinado con antelación, este Tribunal Constitucional, al resolver la acción de inconstitucionalidad 74/2018(24), que cita la accionante, se pronunció por los parámetros que el legislador local debe atender en la creación de los organismos garantes locales, entre los que se encuentra la colaboración de poderes en la designación de los comisionados que los integrarán.

Esta participación de poderes en el procedimiento de designación de los comisionados de los organismos garantes locales constituye una de las bases establecidas en el artículo 6º, específicamente en su fracción VIII, a las que remite el diverso 116, fracción VIII, de la Constitución General, y que deben observar necesariamente las legislaturas locales al momento de establecer el referido procedimiento de nombramiento en su legislación.

La importancia de la participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento de nombramiento de los comisionados quedó plasmada en el dictamen de la Cámara de Origen respecto de las iniciativas que dieron lugar a la reforma constitucional en materia de transparencia y acceso a la información, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el siete de febrero de dos mil catorce.

Del dictamen se advierte que las comisiones advirtieron que la colaboración de poderes en la designación de los comisionados que integrarían el instituto garante generaría la plena independencia de dichos comisionados respecto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, además de que su intervención constituye una condición importante para evitar la partidización de sus funcionarios, o su dependencia implícita hacia un poder supremo.

En el dictamen también se precisó que el método de designación de los comisionados, así como el procedimiento que se debe seguir para su conformación, establecido en el artículo 6º constitucional, tuvo como base criterios, comentarios y exposiciones de diversos organismos e instituciones en los que se propusieron diversos modelos de designación, de los que se obtuvo la preferencia por una colaboración entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, con lo que se generaba la independencia de los comisionados respecto de dichos poderes.

Se precisó que la determinación de generar este mecanismo de nombramiento deriva de que el órgano constitucional autónomo es una instancia híbrida que realizaría actividades de autoridad administrativa y actividades jurisdiccionales de última instancia. Que esta mecánica de nombramiento que involucra a dos poderes garantiza la autonomía del organismo garante, así como su debida integración y funcionalidad, pues en el caso de que el Presidente de la República objetare en dos ocasiones el nombramiento hecho por el Senado, sería éste, a través del procedimiento previsto en la Constitución y en la ley, quien nombraría de forma directa y autónoma a los comisionados.

Así, se consideró que los nombramientos debían hacerse por el Senado, por tratarse de un organismo ciudadano que vela por el respeto de los derechos humanos y garantías individuales relativas al derecho de acceso a la información.

Señaló que la objeción es el mecanismo idóneo para la conformación de un esquema de coparticipación en la designación de los comisionados, ya que intervienen dos Poderes de la Unión que generan los contrapesos necesarios para un adecuado funcionamiento e independencia en las determinaciones y actuaciones del organismo garante del derecho de acceso a la información.

Por su parte, la Cámara Revisora, al emitir el dictamen, señaló que por la importancia del organismo garante nacional, era trascedente tener una pluralidad de criterios en el proceso de elección de los comisionados, lo que sería posible al adoptar como mecanismo el nombramiento concurrente, en el que el Senado propone el nombramiento, previa consulta pública a la sociedad y en caso de que se designe con la aprobación de las dos terceras partes del Senado, se facultara al Ejecutivo Federal para objetar la designación, ello en coincidencia con la minuta del Senado.(25)

Como se advierte, los trabajos legislativos informan la trascendencia de la participación de ambos poderes en el procedimiento de designación de los comisionados de los institutos locales de transparencia, en tanto a través de esta colaboración se garantiza la autonomía del organismo garante.

No obstante, el legislador de Chiapas no previó la participación del Poder Ejecutivo en dicho procedimiento, puesto que en el artículo 29 de la Ley local impugnada establece expresamente que “La designación de los Comisionados estará a cargo del Congreso del Estado con facultad soberana”.

Es cierto que las legislaturas de los estados cuentan con libertad de configuración legislativa a efecto de decidir libremente el procedimiento de selección de los comisionados que integran el organismo garante; sin embargo, esa libertad de configuración debe respetar los principios de colaboración entre poderes y participación social previstos en el artículo 6° de la Carta Magna, así como en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Tal como lo resolvió este Tribunal Constitucional al fallar la acción de inconstitucionalidad 74/2018, previamente citada.

De esta manera, este Tribunal Pleno considera que el artículo 29 de la ley impugnada contraría una de las bases establecidas en el artículo 6º constitucional, en atención a lo que expresamente dispone la fracción VIII del artículo 116 del ordenamiento, relativa a la colaboración de Poderes en la designación de los comisionados de los organismos garantes locales, por lo que debe declararse su invalidez total.

Consecuentemente, resulta innecesario el estudio de los restantes argumentos, pues en nada variaría la conclusión alcanzada; sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia plenaria P./J. 32/2007, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.”(26)

Tema 3. Artículo 34 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas. En el segundo concepto de invalidez, el accionante sostiene que dicho precepto es contrario a los artículos 1º, 6º, apartado A, fracción VIII, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución General porque prevé causas de remoción de los comisionados del organismo garante local, adicionales a las establecidas en la Constitución y en la Ley General de Transparencia y Acceso a la información Pública.

Sostiene que con ello se vulnera la autonomía del organismo garante local y, además, se inobserva lo dispuesto en los artículos 110 y 111 de la Constitución Federal, pues la figura de los comisionados desempeña funciones cuasijurisdiccionales o equiparables con las de un tribunal, por ello se dispuso que su remoción se equiparara con los procedimientos para la remoción de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Refiere que los órganos constitucionales autónomos, al estar sujetos a un esquema de cooperación y coordinación a modo de control recíproco, gozan de garantías institucionales que constituyen una protección a su autonomía, a sus características orgánicas y funcionales, por lo que un poder público no podría interferir en sus atribuciones ya que, de hacerlo, se podrían violar los principios de autonomía e independencia, así como la división de poderes y, en el caso, el principio de estabilidad con el que el órgano garante local se blinda como órgano constitucional autónomo.

Aduce que las modificaciones impugnadas vulneran el principio de progresividad previsto en el artículo 1° de la Constitución Federal, en virtud de que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas abrogada, en su artículo 22, sí era acorde con la disposición constitucional.

A efecto de analizar el concepto de invalidez, resulta necesario tener presente el contenido de la norma impugnada, que establece textualmente:

“Artículo 34.- Los Comisionados sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas; la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Chiapas; y serán sujetos de juicio político a través del procedimiento que marca la Ley.”

La norma establece la remoción de los comisionados del organismo garante local en términos del Título Cuarto de la Constitución General, de la Constitución local y de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Chiapas, además de que serán sujetos de juicio político. Esto es, no prevé causa de remoción alguna, sino que, como lo hace la Constitución General y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, remite al Título Cuarto de la Constitución, pero, además, a la Constitución local y a diversa ley local en materia de responsabilidades administrativas.

Para determinar el tratamiento que debe darse al concepto de invalidez propuesto, conviene tener en cuenta que la reforma constitucional en materia de transparencia publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce indicó la necesidad de facultar al Congreso de la Unión para emitir una ley general cuyo objetivo es homogeneizar el contenido de la normatividad que rige el acceso a la información pública en el país y armonizar la interpretación y alcance de los principios y bases establecidos en el párrafo segundo del artículo 6º constitucional, pues el establecimiento de parámetros iguales para todos los niveles de gobierno permite contar con una base sólida a fin de que el derecho de que se trata sea igual para todos.

En los trabajos legislativos que dieron lugar a dicha reforma, se estableció que, en congruencia con el sistema federal adoptado por nuestro país, dicha ley general establece los estándares mínimos y los procedimientos en la materia a fin de asegurar que en todo el país la protección de los derechos en comento y las políticas de transparencia obedezcan a condiciones mínimas compartidas a todo lo largo y ancho del territorio nacional, lo cual dará certeza a los gobernados en cuanto a los requisitos para la integración de los órganos garantes, los criterios de clasificación y reserva de información, los procedimientos, plazos, entre otros.

Además, se precisó que, atendiendo a sus circunstancias, condiciones y realidades específicas, corresponderá a las legislaturas de cada entidad federativa adaptar, perfeccionar o, aún más, mejorar o ampliar los mínimos establecidos en la ley general de mérito y con ello contribuir a un derecho que cumpla las condiciones de progresividad y gradualidad necesarias para responder a la complejidad de nuestro país, de modo que se pueda cumplir un doble objetivo, por un lado, tener bases compartidas sobre la comprensión, características y requisitos del ejercicio del derecho de acceso a la información pero, por otro lado, respetar el sistema federal reconociendo ámbitos de regulación propios de cada entidad federativa.

Así, en cumplimiento a esa reforma constitucional, el Congreso de la Unión emitió la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de mayo de dos mil quince.

Al igual que el Poder Reformador de la Constitución, en la exposición de motivos, el legislador federal indicó que su emisión “busca tener el ordenamiento legal que pueda distribuir competencias en las entidades federativas a efecto de que los Congresos Locales se encuentren en posibilidad de emitir sus propios ordenamientos legales relacionados con el acceso a la información pública, utilizando como mínimo los principios, bases y procedimientos establecidos en dicha ley general”.

También se indicó que dicho instrumento normativo permite uniformar, homologar, estandarizar o armonizar las reglas, principios, bases, procedimientos y en general los mecanismos en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública permitiendo, a la vez, que los distintos órdenes de gobierno precisen o incluso los amplíen de manera que atiendan las condiciones específicas aplicables a sus realidades.

Por último, en el apartado relativo a la coexistencia de leyes el legislador federal indicó que legislar en materia del derecho de acceso a la información no constituye una facultad exclusiva de la Federación, sino una atribución concurrente entre los niveles de gobierno federal y estatal, y que se identifica a partir de la emisión de un instrumento normativo general o ley marco.

Con base en lo anterior, este Tribunal Pleno ha sostenido en diversos precedentes(27) que entre las finalidades de la reforma constitucional en comento se encuentran la de dotar de autonomía constitucional al órgano garante nacional en materia de transparencia y acceso a la información pública en nuestro país y replicarlo en las entidades federativas y, principalmente, unificar los alcances de los principios y bases del derecho de transparencia y acceso a la información a fin de que todos los gobernados puedan ejercerlo de la misma manera y medida en todo el territorio nacional.

El Poder Reformador de la Constitución estimó que esta unificación se lograría a través de la emisión de una ley general que desarrolle las directrices y aspectos mínimos aplicables en la materia reconocidos en el texto constitucional, sin que tal circunstancia infrinja el sistema federal adoptado por nuestro país, pues se reconoce el deber de las entidades federativas de adecuar su legislación a la general y, a la vez, la posibilidad de que la amplíen o perfeccionen, en la inteligencia de que esto último sea de acuerdo a su ámbito de competencia y, sobre todo, sin contravenir los mínimos establecidos tanto por la Constitución Federal como por la mencionada ley general.

Ese doble propósito se evidenció, por una parte, en las exposiciones de motivos antes referidas y, por otra, en el texto constitucional reproducido al establecer que la ley general dispondrá las bases y principios del derecho en comento, lo que significa que la ley federal y de las entidades federativas deben atender esos aspectos mínimos, sin vedar, en ningún momento, su potestad para legislar en la materia, siempre y cuando no contravengan esos parámetros generales.

De esa manera, las legislaturas de las diversas entidades federativas tienen la obligación de adecuar sus instrumentos normativos aplicables en la materia a las bases y principios reconocidos tanto en la Constitución Federal como en Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pero a la vez tienen libertad para ampliarlos o precisarlos atendiendo a su realidad, siempre y cuando respeten dichos mínimos, bases y principios, y lo legislado localmente se relacione con su específico ámbito de competencia.

Además, de esa forma se da coherencia al sistema normativo existente a partir de la reforma constitucional de mérito y en virtud del cual existe una Ley General de Transparencia y Acceso a la

Información Pública que desarrolla los principios y bases reconocidos constitucionalmente, una ley federal aplicable en ese ámbito de gobierno y leyes aplicables en las distintas entidades federativas que, evidentemente, rigen los organismos garantes y demás aspectos relacionados con esa materia en su respectivo ámbito de competencia.

Luego, a fin de determinar si la norma impugnada contraviene el orden constitucional, debe analizarse si ésta resulta acorde con el diseño institucional homogéneo establecido tanto en la Constitución General como en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

El artículo 6º, apartado A, fracción VIII, de la Constitución(28) establece que los comisionados del organismo garante nacional únicamente podrán ser removidos de su cargo en los términos del Título Cuarto de la propia Constitución y serán sujetos de juicio político.

Por su parte, en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en el Título Segundo denominado “Responsables en materia de transparencia y acceso a la información”, en el Capítulo II dedicado a los “Organismos garantes”, integrado por los artículos 37 a 42, el legislador federal replicó lo dispuesto por la Constitución para los comisionados del organismo garante nacional, para la remoción de los comisionados que integrarían los organismos locales, puesto que, expresamente, en el artículo 39 dispuso que “Los Comisionados sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y serán sujetos de juicio político”.

De esta manera, no se otorgó libertad de configuración al legislador local en cuanto a la determinación de los motivos de la remoción de los comisionados locales, puesto que desde la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se dispuso que sería solo en términos del Título Cuarto de la Constitución General, como sí la otorgó, por ejemplo, en el segundo párrafo del artículo 37 de la propia ley, en el que estableció que sería en las leyes de las entidades federativas en las que se determinaría lo relacionado a “la estructura y funciones de los Organismos garantes, así como la integración, duración del cargo, requisitos, procedimiento de selección, régimen de incompatibilidades, excusas, renuncias, licencias y suplencias de los integrantes de dichos Organismos garantes de conformidad con lo señalado en el presente Capítulo”.

Así, dado el sistema de concurrencia en la materia, el legislador local no está facultado para establecer que la remoción de los comisionados del Instituto de Transparencia del Estado de Chiapas puede suscitarse en términos también de su Constitución local y de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado, porque la señalada con antelación constituye la base sobre la cual se deben remover del cargo a los comisionados, en tanto así se dispuso en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

En suma, al ser la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública la ley marco en esa materia, ésta constituye el parámetro de validez con el que, en el caso, se contrapone lo previsto en las leyes locales; en ese sentido, si el legislador local adicionó al precepto impugnado que los comisionados serán removidos también en términos de la Constitución local y de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado, no cumple con el mandato constitucional de armonización y homologación conforme a los principios y bases establecidos en la Ley General.

No es óbice a la determinación anterior el argumento del Poder Ejecutivo del Estado de Chiapas formulado al rendir su informe en el sentido de que, de una comparación al Título Cuarto de la Constitución General con la Constitución local y la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado, se advierte que las causales de remoción de los comisionados son las mismas.

Lo anterior, en razón de que ya se ha determinado que el legislador nacional estableció expresamente que dicha remoción será únicamente en términos del Título Cuarto de la Constitución General, aunado a que el permitir que subsista la norma en sus términos, con base en el argumento del Poder Ejecutivo, podría dar lugar a que, con posterioridad, tanto la Constitución local o la Ley de Responsabilidades Administrativas sean reformadas y con ello establecer causas diversas de remoción a las establecidas en la Constitución.

Por las razones anteriores, se declara la invalidez del artículo 34 de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas, en la porción normativa que dispone “la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas; la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Chiapas;”.

Por lo anterior, resulta innecesario el estudio de los restantes argumentos, pues en nada variaría la conclusión alcanzada. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia plenaria P./J. 32/2007, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.”(29)

Tema 4. Artículo 153, último párrafo, de la Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública del Estado de Chiapas. En el tercer concepto de invalidez, el accionante sostiene que dicho precepto es contrario a los artículos 1º, 6º, 14, 16, 73, fracción XXIX-S, 116, fracción VIII, 124 y 133 de la Constitución porque establece supuestos de improcedencia de las solicitudes de acceso a la información, no previstos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Señala que negarse a dar trámite a solicitudes por ser irrespetuosas u ofensivas es un límite no previsto en la Constitución ni en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, por lo que no se protege el derecho de acceso a la información.

Indica que la materia del derecho de acceso a la información no es exclusiva de las entidades federativas porque no opera el sistema de competencias residuales a su favor, sino que se debe atender a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública para conocer sus facultades en cuanto a los requisitos para la procedencia de una solicitud de acceso a la información.

Refiere que los requisitos establecidos en el artículo 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública deben considerarse como requisitos de procedencia de la solicitud, que no podrán ser mayores a los previstos en la propia ley; además de que, conforme al diverso 128, los sujetos obligados únicamente pueden tener por no presentada una solicitud cuando no se desahogue el requerimiento que se hubiera realizado al solicitante, sin que se haya establecido que se debe tener por no presentada como primera actuación del sujeto obligado, esto es, sin mediar requerimiento.

De esta manera, señala que el supuesto previsto en el último párrafo del artículo 153 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chiapas, que establece el desechamiento de plano de la solicitud de acceso a la información siempre que se formule en un lenguaje obsceno e irrespetuoso, que no contenga texto o carezca de sintaxis, resulta inconstitucional, pues, ante ello, de manera expresa, procede el desechamiento de plano de la solicitud, no con motivo de la falta de desahogo de un requerimiento, sino su desechamiento automático e inmediato dentro de los tres días posteriores a la recepción de la solicitud, lo que limita y restringe el ejercicio del derecho de acceso a la información, más allá de los limites previstos en la Constitución Federal y en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Señala que los supuestos relativos a que la solicitud no contenga texto y carezca de sintaxis, están relacionados con el previsto en la fracción III del artículo 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, relativo a la descripción de la información solicitada, que tiene como homólogo el diverso 150, fracción III, de la ley impugnada. En estos supuestos indica que, en una interpretación más favorable, el sujeto obligado deberá requerir al solicitante, conforme al artículo 128 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública o 153 de la ley impugnada, pues los demás requisitos para una solicitud de acceso a la información son indispensables y, solo en el caso de que no desahogue el requerimiento, podrá decretarse la improcedencia de la solicitud.

Argumenta que los supuestos que condicionan positivamente la procedencia de la solicitud, referentes a que se formule en un lenguaje obsceno o irrespetuoso, no tienen relación con algún aspecto previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Indica que, para concluir que una solicitud se formula con ese lenguaje, es necesario que el operador jurídico establezca una definición de “irrespetuoso” y “obsceno”, lo que requiere un juicio de valor moral que determine la existencia de expresiones lingüísticas mediante un juicio de verdad y que, de manera aislada o concatenada, merezca esa calificación. Manifiesta que estos tipos de juicio de valor están libres de control y revisión, por lo que siempre será una determinación relativamente arbitraria.

En ese sentido, sostiene que el último párrafo del artículo 153 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Chiapas viola el derecho de acceso a la información, pues, a través de su interpretación a contrario sensu, exige mayores requisitos y condiciones a los previstos en el artículo 124 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública para presentar una solicitud de acceso a la información.

Para determinar el tratamiento que deba darse a los conceptos de invalidez propuestos, conviene recordar que de la reforma constitucional en materia de transparencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, se advierte que el legislador constitucional sostuvo que, en congruencia con el sistema federal adoptado por nuestro país, las leyes generales a emitir con motivo de dicha reforma establecerían los estándares mínimos y los procedimientos en la materia a fin de asegurar en todo el país la protección de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales, y que las políticas de transparencia obedezcan a condiciones mínimas compartidas a todo lo largo y ancho del territorio nacional, lo cual da certeza a los gobernados en cuanto a los requisitos para la integración de los órganos garantes, los criterios aplicables, los procedimientos, plazos, entre otros aspectos.

Así, el Poder Reformador de la Constitución estimó necesario facultar al Congreso de la Unión para emitir una ley general en materia de transparencia y acceso a la información, la cual desarrollaría las bases y principios aplicables, así como distintos aspectos que deben ser replicados por las legislaturas de las entidades federativas, permitiendo que éstas tengan libertad de configuración en la medida en que pueden adecuarla a su realidad social e, incluso, perfeccionarla o ampliarla, siempre y cuando esas modificaciones atiendan al sistema nacional implementado.

De esa manera, las legislaturas de las diversas entidades federativas tienen la obligación de adecuar sus instrumentos normativos aplicables en la materia a las bases y principios reconocidos tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pero a la vez tienen libertad para regular ciertos aspectos atendiendo a su específico ámbito territorial de competencia y a su realidad social, en la inteligencia de que no pueden contravenir las normas constitucionales ni la ley marco aplicable.