SECRETARIA DE GOBERNACIÓN
Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2021-2024
Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres
PROGRAMA ESPECIAL DERIVADO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2019-2024
1.- Índice
1.- Índice
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
3.- Siglas y acrónimos
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
5.- Análisis del estado actual
I. La violencia contra las mujeres como problema transversal
II. Servicios de atención a mujeres y/o hijas e hijos que viven violencia, limitados, carentes del enfoque especializado y diferenciado.
III. Violación al derecho a la vida y la seguridad de las mujeres
IV. Limitada coordinación interinstitucional para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres.
6.- Objetivos prioritarios
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
8.- Metas para el bienestar y Parámetros
Meta del bienestar del Objetivo prioritario 1
Meta del bienestar del Objetivo prioritario 2
Meta del bienestar del Objetivo prioritario 2
Meta del bienestar del Objetivo prioritario 3
Meta del bienestar del Objetivo prioritario 4
9.- Epílogo: Visión hacia el futuro
10.- Lista de dependencias y entidades participantes
2.- Fundamento normativo de elaboración del programa
El Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres se fundamenta en los artículos 35, 41 y 42 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; en el artículo cuarto, fracciones II, V y IX, del Decreto por el que se crea como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de 2009; en los principios rectores “No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera, No puede haber paz sin justicia”, la estrategia Libertad e Igualdad del Eje Política y Gobierno del Plan Nacional de Desarrollo; y en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 35 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia establece que la Federación, las Entidades Federativas, la Ciudad de México y los municipios, se coordinarán para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres, cuyo objeto es la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres. Por su parte, el artículo 42 de esta Ley señala que corresponde a la Secretaría de Gobernación, en coordinación con las demás autoridades integrantes del Sistema antes mencionado, elaborar el Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; mientras que el Decreto por el que se crea como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres establece, en su artículo tercero, que la Comisión tiene por objeto ejercer las atribuciones previstas en el propio Decreto y que “…la Ley y el Reglamento le confieren a la Secretaría de Gobernación, en materia de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres…”(1).
El artículo 40 de la misma Ley, establece que “la Federación, las entidades federativas, la Ciudad de México y los municipios, coadyuvarán para el cumplimiento de los objetivos de esta ley de conformidad con las competencias previstas en el presente ordenamiento y demás instrumentos legales aplicables”. Especialmente el artículo 41, fracción IV, establece que le corresponde a la Federación “Elaborar, coordinar y aplicar el Programa a que se refiere la ley, auxiliándose de las demás autoridades encargadas de implementar el presente ordenamiento legal”
El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección. Adicionalmente, dicho precepto, refiere que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
En cuanto a la discriminación, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 4o., establece la igualdad entre mujeres y hombres ante la ley y prohíbe cualquier acto discriminatorio motivado por origen étnico, nacionalidad, género, edad, discapacidad, condición social, de salud, religión, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Algunos instrumentos internacionales protegen los derechos de las mujeres y resultan relevantes para este programa, como la Convención Sobre La eliminación De Todas Las Formas De Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer “Convención de Belém do Pará”, que establecen obligaciones específicas a los Estados parte.
Tal es el caso del artículo 5, de la CEDAW que establece que los Estados Parte tomarán todas las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales de conducta para alcanzar la eliminación de prejuicios y prácticas consuetudinarias basadas en la idea de inferioridad de sexos o funciones estereotipadas.
La importancia de la Convención Belém do Pará radica en que reconoce y protege el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia tanto en el ámbito público como en el privado. En ese sentido, urge considerar que la violencia contra las mujeres es multicausal, estructural, histórica y, por tanto, su impacto en la organización social se mantiene en los ámbitos público y privado, de ahí que deben llevarse a cabo esfuerzos al más alto nivel de las políticas públicas por parte de los Estados. Los Estados parte de esta Convención acordaron adoptar por todos los medios apropiados, políticas y medidas orientadas a prevenir, atender, sancionar y erradicar todas las formas de violencia contra las mujeres.
Por su parte la Ley de Planeación(2) proporciona importantes elementos para fundamentar la creación de este programa.
El artículo 2o. de la mencionada ley, establece que “la planeación deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo equitativo, incluyente, integral, sustentable y sostenible del país; con perspectiva de interculturalidad y de género; y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales, ambientales y económicos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Para ello, entre otros principios, procurará siempre la perspectiva de género para garantizar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recursos y beneficios del desarrollo.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria tiene por objeto reglamentar los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de programación, presupuesto, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales(3). Contempla en este sentido, que los sujetos obligados a cumplir las disposiciones de esta Ley deberán observar que la administración de los recursos públicos federales se realice con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género.
Asimismo, el artículo 27 de la referida Ley establece que los anteproyectos deberán sujetarse a la estructura programática aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que contendrá, entre otras, las acciones que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la violencia de género y cualquier forma de discriminación de género.
Igualmente, el artículo 28 de la citada Ley prevé que el proyecto de Presupuesto de Egresos se presentará y aprobará, cuando menos, conforme a clasificaciones de género, la cual agrupa las previsiones de gasto con base en su destino por género, diferenciando entre mujeres y hombres.
De conformidad con el artículo 49, fracciones IV, VII y IX de la LGAMVLV, corresponde a las entidades federativas y a la Ciudad de México, participar en la elaboración del Programa; promover, en coordinación con la Federación, programas y proyectos de atención, educación, capacitación, investigación y cultura de los derechos humanos de las mujeres y de la no violencia, de acuerdo con el Programa; así como proveer de los recursos presupuestarios, humanos y materiales, en coordinación con las autoridades que integran los sistemas locales, a los programas estatales y el Programa; mientras que, en términos del artículo 50, fracción IV de la citada Ley corresponde a los municipios, de conformidad con la propia Ley y las leyes locales en la materia y acorde con la perspectiva de género ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento del Programa.
3.- Siglas y acrónimos
| BIENESTAR | Secretaría de Bienestar |
| CEAV | Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas |
| CJF | Consejo de la Judicatura Federal |
| CJM | Centros de Justicia para las Mujeres |
| CNDH | Comisión Nacional de los Derechos Humanos |
| CONACYT | Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología |
| CONAVIM | Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres |
| CONAPRED | Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación |
| CULTURA | Secretaría de Cultura |
| ENDIREH | Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares |
| ENADIS | Encuesta Nacional sobre Discriminación |
| ENPOL | Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad |
| FGR | Fiscalía General de la República |
| NNA | Niñas, Niños y Adolescentes |
| INEGI | Instituto Nacional de Estadística y Geografía |
| IMSS | Instituto Mexicano del Seguro Social |
| INMUJERES | Instituto Nacional de las Mujeres |
| INPI | Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas |
| ISSSTE | Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado |
| LGAMVLV | Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia |
| LGTBI | Personas Lesbianas, Gays, Transexuales, Bisexuales e Intersexuales |
| PEMEX | Petróleos Mexicanos |
| PIPASEVM | Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres 2021-2024 |
| PND SADER | Plan Nacional de Desarrollo Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural |
| SALUD | Secretaría de Salud |
| SICT | Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes |
| SE | Secretaría de Economía |
| SEDATU | Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
| SEDENA | Secretaría de la Defensa Nacional |
| SEGOB | Secretaría de Gobernación |
| SEMAR | Secretaría de Marina |
| SEMARNAT | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales |
| SENER | Secretaría de Energía |
| SEP | Secretaría de Educación Pública |
| SE-SIPINNA | Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes |
| SESNSP | Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública |
| SFP | Secretaría de la Función Pública |
| SNDIF | Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia |
| SNPASEVM | Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres |
| SSPC | Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana |
| STPS | Secretaría del Trabajo y Previsión Social |
| ONUDC | Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito |
4.- Origen de los recursos para la instrumentación del Programa
La totalidad de las acciones que se consideran en este Programa, incluyendo aquellas correspondientes a sus Objetivos prioritarios, Estrategias prioritarias y Acciones puntuales, así como las labores de coordinación interinstitucional para la instrumentación u operación de dichas acciones y el seguimiento y reporte de las mismas, se realizarán con cargo al presupuesto autorizado de los ejecutores de gasto participantes en el Programa, mientras éste tenga vigencia.
5.- Análisis del estado actual
I. La violencia contra las mujeres como problema transversal(4)
La LGAMVLV distingue como modalidades de la violencia contra las mujeres, las siguientes: violencia en el ámbito familiar, en la comunidad, laboral y docente, institucional, política, feminicida y alerta de violencia de género.
La ENDIREH 2016 señala que la Ciudad de México y los estados de México, de Jalisco, de Aguascalientes y de Querétaro registraron las más altas prevalencias totales por violencia, por encima del 71.2%; mientras que los estados de San Luis Potosí, de Tabasco, de Baja California Sur, de Campeche y de Chiapas reportaron las prevalencias más bajas a nivel nacional. Además, se incorporaron los actos violentos contra las mujeres por ámbito de ocurrencia de los cuales se desprende que la violencia de pareja resultó la mayor a nivel nacional (43.9%).
Según datos del INEGI(5), la violencia que ejercen las parejas, esposos, novios, exnovios, exparejas o exesposos contra las mujeres a lo largo de su vida en México es severa y muy severa en el 64% de los casos. Es decir, de los 19.1 millones de mujeres que sufren violencia, 8.2 millones se encuentran en situación de violencia severa y 4 millones en situación de violencia muy severa. La principal consecuencia de esta severidad es que las vidas de las mujeres estén en riesgo, aunado al deterioro de su calidad de vida, así como de sus hijas e hijos.
Por otro lado, se estima que anualmente cada mujer perdió 30 días de trabajo remunerado y 28 días de trabajo no remunerado a causa de la violencia por parte de su pareja.
La LGAMVLV en su artículo 7, define la violencia en el ámbito familiar como” el acto abusivo de poder u omisión intencional, dirigido a dominar, someter, controlar, o agredir de manera física, verbal, psicológica, patrimonial, económica y sexual a las mujeres, dentro o fuera del domicilio familiar, cuyo Agresor tenga o haya tenido relación de parentesco por consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato o mantengan o hayan mantenido una relación de hecho” (6). La ENDIREH 2016 reportó con una prevalencia 10.3% a nivel nacional, de ellas, los estados de Jalisco, de Aguascalientes, de Durango, de México y de Michoacán de Ocampo presentaron las prevalencias más altas (mayores al 12.3%), frente a los estados de Baja California Sur, de Nuevo León, de Chiapas, de Baja California y de Tabasco que registraron las más bajas.
Por su parte, el artículo 16 de la LGAMVLV define a la violencia en la comunidad como “los actos individuales o colectivos que transgreden derechos fundamentales de las mujeres y propician su denigración, discriminación, marginación o exclusión en el ámbito público.” Esta tiene, a nivel nacional, una prevalencia de 38.7% y, en cuanto a la observación por entidad federativa: Ciudad de México, México, Jalisco, Aguascalientes y Querétaro, presentaron las más altas prevalencias, en contraste con Oaxaca, Baja California Sur, Nayarit, Chiapas y Guerrero quienes presentaron prevalencias menores al 25%.
Respecto a la violencia laboral y docente que se ejerce por las personas que tienen un vínculo de éstos tipos o análogos con la víctima, independientemente de la relación jerárquica, consistente en un acto o una omisión en abuso de poder que daña la autoestima, salud, integridad, libertad y seguridad de la víctima, e impide su desarrollo y atenta contra la igualdad. La prevalencia de la primera es de 26.6%. Los estados que presentaron mayor proporción de violencia laboral fueron Chihuahua, Coahuila de Zaragoza, Querétaro, Baja California y Quintana Roo, por el contrario, Chiapas, Campeche, Nayarit, Guerrero y Baja California Sur tuvieron las prevalencias más bajas.
Mientras que la violencia en el ámbito escolar reportó 25.3% de prevalencia nacional. Las entidades federativas con mayor prevalencia de violencia en el ámbito docente fueron: Querétaro, Jalisco, Ciudad de México, Aguascalientes y México, mientras que Campeche, Tabasco, Nuevo León, Tamaulipas y Chiapas fueron las de menor prevalencia.
En cuanto a los tipos de violencia reconocidos en la LGAMVLV, la ENDIREH 2016 reporta que los estados de Chihuahua, de Aguascalientes, de Coahuila de Zaragoza, de Jalisco y de Querétaro tienen la mayor proporción de casos de violencia económica y patrimonial, en cambio los de Chiapas, de Campeche, de Nuevo León, de Tabasco y de Baja California Sur presentaron las prevalencias más bajas.
En cuanto a la violencia psicológica, las entidades federativas con mayor prevalencia fueron Ciudad de México, México, Aguascalientes, Jalisco y Querétaro, mientras que lo estados con menores prevalencias fueron Campeche, Chiapas, Nuevo León, Tamaulipas y Tabasco.
Por otro lado, las entidades federativas que presentaron mayor proporción de violencia física son Ciudad de México, México, Jalisco, Aguascalientes y Oaxaca; por otro lado, Baja California Sur, Campeche, Nuevo León, Chiapas y Tamaulipas presentaron las prevalencias más bajas a nivel nacional con menos del 26.6%.(7)
En el entrecruce de la violencia en los ámbitos comunitario e institucional están las agresiones a mujeres que se dedican a la política. Un estudio(8) documenta que durante el proceso electoral de 2018 hubo 106 agresiones en contra de mujeres políticas y candidatas registradas en 22 entidades y 84 municipios del país.
En cuanto a la violencia en instituciones de salud, la ENDIREH 2016 documenta que a nivel nacional la violencia obstétrica es padecida por tres de cada diez mujeres de entre 15 y 49 años que tuvieron un hijo en los 5 años anterior a la encuesta. De este mismo grupo, una de cada diez mujeres manifestó que no autorizaron que se les hiciera una cesárea. En estos casos el 57.3% el esposo o pareja, el 19.6% fue algún familiar, y el 7.3% otras personas decidieron por las mujeres que se les practicara esta cirugía. La mitad de las incidencias de violencia obstétrica se documentaron en algún hospital o clínica del ISSSTE.
Con relación a las diferencias en las prevalencias de maltrato en la atención obstétrica en el último parto, de los últimos 5 años por entidad federativa, el Estado de México, la Ciudad de México, Tlaxcala, Morelos y Querétaro registraron las más altas, por encima del 37.17%. Mientras que Chiapas, Guerrero, Chihuahua, Nuevo León y Sinaloa reportaron las prevalencias más bajas a nivel nacional.
De manera similar ocurrió con la violencia sexual: las proporciones más altas se reportaron en las entidades federativas siguientes: Ciudad de México, Jalisco, México, Querétaro y Aguascalientes. Mientras las de menores prevalencias en este tipo de violencia correspondieron en Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Nayarit y Campeche.
La actual administración requiere de un Programa Integral que centre la mayor parte de sus esfuerzos en desplegar estrategias y acciones puntuales en la prevención de la violencia contra las mujeres; lo anterior precisa de acciones amplias dirigidas al conjunto de la sociedad que logren modificar los estereotipos de género que promueven conductas violentas, la cosificación de las mujeres y la normalización de la violencia; demanda también intervenciones en los procesos educativos que permitan tanto a los actores educativos como al estudiantado de todos los niveles contar con herramientas que identifiquen, desnormalicen, prevengan y erradiquen la violencia en los espacios educativos y a la vez se formen personas capaces de establecer relaciones basadas en la igualdad, la paz, la empatía y autonomía; de la misma forma, deberán forjarse condiciones en los espacios laborales libres de acoso, discriminación y otras formas de violencia; que incluya también acciones de prevención de las violencias en el ámbito comunitario y focalizadas en grupos de población de mujeres que viven en situaciones de mayor riesgo como las migrantes, niñas y adolescentes, residentes en zonas de alta incidencia de violencia social y trata, entre otras.
Todas estas medidas están consideradas en el primer objetivo prioritario: disminuir las violencias contra las mujeres, mediante la implementación de medidas preventivas de los factores de riesgo.
II. Servicios de atención a mujeres y/o hijas e hijos que viven violencia, limitados, carentes del
enfoque especializado y diferenciado.
Los servicios de atención y las instituciones que los proveen -a nivel nacional, en las entidades federativas y los municipios- se han diversificado e incluyen medidas desde la emisión de órdenes y medidas de protección y/o restricción, refugios y albergues para mujeres que viven violencia y sus hijas e hijos, la asesoría jurídica, atención médica y psicológica, hasta acciones que buscan su empoderamiento.
Esta diversidad de servicios e instituciones -a pesar de que la mayoría se esfuerza en cumplir con su responsabilidad- requieren de un esfuerzo de mayor coordinación para asegurar que los casos de violencia contra las mujeres sean atendidos por servidores públicos con conocimiento especializado, pues se trata de instituciones que corresponden a los tres niveles de gobierno y organizaciones de la sociedad civil de diverso alcance en su cobertura.
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México señala también que la mayoría de quienes prestan servicios de atención especializada a las mujeres víctimas de violencia tales como servicios psicoemocionales, atención psicológica y legal, información sobre salud sexual y reproductiva, lucha por la igualdad entre mujeres y hombres, defensoría de los derechos humanos, entro otras, no reciben contención emocional y ello afecta de forma directa la calidad de estos(9). La misma institución menciona la inexistencia de mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación de acciones, y esfuerzos de las diferentes instancias(10).
Uno de los recursos que la LGAMVLV contempla para atender las situaciones de violencia que pongan en riesgo la integridad y la seguridad de las mujeres son las órdenes de protección. Sin embargo, se han dado casos en que, a pesar de contar con estas medidas, mujeres han sido víctimas de feminicidio. Lo anterior devela una serie de deficiencias relacionadas con la ausencia de capacitación especializada y la carencia de un análisis acucioso que permita medir y prevenir los riesgos, ya que no se cuenta con personal policial dedicado a su instrumentación y seguimiento, ni existen procedimientos homologados de registro y evaluación de eficacia(11).
La atención que brindan las instituciones a víctimas de violencia es el momento en el que el Estado tiene contacto directo con ellas, por lo que es un indicador del compromiso del Estado hacia las mujeres. Si los servicios de atención fallan, la cadena de eventos procesales que le siguen puede traducirse en la falta de acceso a la justicia, entonces, si el Estado aspira a garantizar vidas libres de violencia, uno de sus ejes de actuación debe ser mejorar el acceso a atención oportuna, de calidad y libre de discriminación y esta es una responsabilidad que administraciones anteriores no cumplieron.
A pesar del mandato que se desprende tanto de la LGAMVLV como de su reglamento, quedan muchas tareas pendientes en ese sentido, ya que aunque la citada Ley establece que el modelo de atención a la violencia debe brindar servicios gratuitos de atención y apoyo, además de atender el impacto de esta para que las mujeres puedan participar plenamente en la vida pública, privada y social, la ENDIREH 2016 señala que del grupo de mujeres que declaró haber vivido violencia de pareja y buscaron atención (5.9%), 38.94% señaló que la situación mejoró, mientras que para 40.22% sólo mejoró un tiempo o siguió igual y para el 18.63% la violencia empeoró.
Lo anterior significa que el modelo de atención no ha cumplido del todo con su mandato legal y es imperativo mejorar las intervenciones en prevención y atención, ir más allá de lo hecho hasta ahora porque no ha sido suficiente.
Además de lo ya mencionado, para cumplir con el mandato de no dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera, se deben tomar medidas especiales que aseguren que los servicios de atención estarán libres de discriminación, pues factores de raza, clase, orientación sexual y condición migratoria colocan a las mujeres en una situación especial de riesgo frente a la discriminación.
La aplicación de la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005(12) para casos de violencia familiar y violencia sexual es otro problema frente al que la atención debe mejorar sustancialmente, pues, a pesar de que en 2016 la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005 tuvo una importante reforma y que recientemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró constitucional, los servicios públicos de salud siguen negando el acceso a abortos legales y la mayoría de la población no sabe que todas las víctimas de violación tienen derecho a la interrupción del embarazo sin que medie denuncia ni que las mujeres de 12 años en adelante pueden acceder a los servicios de aborto legal sin necesidad de tutor (las niñas de 10 a 12 años si requieren de tutor), pero en todos los casos basta con la palabra de las mujeres y una manifestación por escrito suscrita de buena fe. Además, no se requiere de autorización de ninguna autoridad sino solamente una declaración bajo protesta de decir verdad de cada víctima.
En México la causal de interrupción legal del embarazo por violación está en el Código Penal Federal y en los 31 códigos penales, mientras que la imprudencial o culposo en 30, la de peligro de muerte en 24, por alteraciones genéticas o congénitas graves en el producto en 16, la causal salud en 15, inseminación artificial no consentida en 15, causas económicas en 2 y por voluntad de la mujer hasta las 12 semanas de gestación sólo en la Ciudad de México. Sin embargo, según registros oficiales, sólo 89 mujeres en todo el país accedieron a un aborto legal por violación en 2017(13).
Es necesaria una campaña nacional para que toda la población especialmente las mujeres víctimas de violación cuente con la información necesaria para ejercer su derecho a abortos legales, seguros y gratuitos, y que las y los prestadores de servicios de salud garanticen servicios de aborto legal a todas las mujeres que los requieran según los supuestos donde la ley lo permite. Aunado a lo anterior, se requiere contar con registros actualizados, completos y confiables de la aplicación de la Norma Oficial Mexicana NOM-046-SSA2-2005 en casos de violencia sexual y de Interrupción Legal del Embarazo.
La violencia sexual en la infancia, ya sea abuso sexual, hostigamiento sexual, estupro, incesto o corrupción de menores, tampoco cuenta con modelos para su atención integral, a pesar de que implica una situación de especial vulnerabilidad en NNA. En el documento Desafíos en el acceso a la justicia para niñas, niños y adolescentes. La infancia cuenta en México, apuntan que la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia, muestra que, en el año 2014, del total de la población infantil de 12 a 17 años que residió en 47 ciudades, 5.1% (21,423) fue víctima de tocamientos ofensivos y 1.8% (75,011) fue víctima de violación sexual o estupro (14) ,de estos, 74 de cada 100 víctimas fueron niñas, mientras que, en los delitos de violación sexual, en 67 de cada 100 casos la víctima fue una niña.
La situación antes planteada requiere un conjunto de acciones puntuales y estrategias que contemplen capacitar al personal que atiende a las mujeres, niñas, adolescentes y jóvenes que padecen violencia; asegurarse que la información y herramientas que reciben estos profesionales se traduzcan en una mejora de los servicios de atención brindados; garantizar que estos sean integrales y especializados, con énfasis en erradicar el trato discriminatorio; ampliar y reforzar la oferta de servicios de atención para disminuir el impacto de la violencia en sus proyectos de vida.
Estas acciones deben hacerse para garantizar servicios de atención integral especializados que contemplen las diversas discriminaciones que viven las niñas y mujeres, que se propone en el segundo objetivo de este programa: promover servicios de atención integral especializada, con enfoque interseccional e intercultural para mujeres víctimas de la violencia.
III. Violación al derecho a la vida y la seguridad de las mujeres
Las formas de violencia más letales, como las desapariciones, trata y feminicidios, están vinculadas a la expansión de actividades de organizaciones criminales. Sin embargo, hasta ahora las políticas de prevención, atención, sanción y erradicación de las violencias contra las mujeres han estado desvinculadas de las políticas de seguridad nacional y, cuando se alude a las víctimas mujeres, ha sido de forma estigmatizante y revictimizante.
Esto llama a retomar el mandato de emplear los recursos para cumplir con las obligaciones del Estado con la población, en especial las que están en mayor situación de vulnerabilidad, como es el caso de las mujeres.
Pese a las recomendaciones reiteradas de los organismos internacionales, el gobierno mexicano aún no se cuenta con un registro homologado y confiable de víctimas. Esto impide tener una apreciación certera de la magnitud de estas violencias y, sobre todo, se vuelve una barrera para el acceso a la justicia de las víctimas. A pesar de estas limitaciones, los registros administrativos con fines estadísticos permiten identificar que la tasa nacional actual de feminicidios es de 0.69 por cada 100 mil mujeres(15).
Los delitos cometidos contra mujeres en 2017 registrados en las averiguaciones previas y carpetas de investigación abiertas del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal de INEGI por relevancia son: abuso sexual, acoso sexual, desaparición forzada, feminicidio, homicidio, lesiones, privación de la libertad y violación/violación equiparada. En ese sentido, lesiones fue el delito más cometido contra las mujeres, seguido de violación/violación equiparada, abuso sexual, homicidios, privación de la libertad, acoso sexual, feminicidio y desaparición forzada.
Los estados con más casos de lesiones fueron México, Jalisco, Guanajuato, Durango y Nuevo León, mientras que las entidades federativas con menor número de casos registrados fueron: Veracruz, Quintana Roo, Oaxaca, Morelos y Nayarit. Sobre las averiguaciones previas y carpetas de investigación abiertas para el delito de violación/violación equiparada, los estados de México, Baja California, Chihuahua, Nuevo León y Puebla se encontraron con el mayor número, caso contrario a Veracruz, Quintana Roo, Morelos, Guanajuato y Tlaxcala. En cuanto al abuso sexual, las entidades federativas con mayor número de carpetas de investigación fueron: México, Ciudad de México, Chihuahua, Jalisco y Baja California, en contraste Veracruz, Quintana Roo, Puebla, Nuevo León y Nayarit tuvieron menor número de casos.
El estado de Veracruz registró el mayor número de feminicidios, seguidos por los estados de Sinaloa, México, Oaxaca y Chiapas, mientras que Querétaro, Morelos, Baja California Sur, Aguascalientes y Tlaxcala se encontraron con menor número de víctimas. Cabe destacar que algunas entidades federativas no reportaron víctimas en algunos delitos o bien casos muy escasos, por ejemplo: Quintana Roo, Morelos y Veracruz.
En cuanto a los casos de homicidios(16) y a partir de los datos más recientes, los estados donde hay más riesgo de que las mujeres sean asesinadas son Colima, Baja California Sur, Chihuahua, Baja California, Guerrero, Zacatecas, Nayarit, Morelos y Tamaulipas. Es importante hacer notar que el incremento en la tasa de homicidios de mujeres coincide con el aumento de homicidios en varones en siete estados: Colima, Baja California Sur, Guerrero, Baja California, Chihuahua, Zacatecas y Nayarit, por lo que se considera que dichas muertes se dan en un contexto de violencia social, muy probablemente producto de la actuación de la delincuencia organizada en su disputa por el control de territorios y sus recursos.
Resulta importante analizar el lugar de ocurrencia de los homicidios de mujeres, pues los datos más recientes que datan de 2018, revelan que el 24.8% de los asesinatos de mujeres ocurren en la vivienda y 42.8% en la vía pública, mientras que en 2005 el 45% de estos asesinatos eran en la vivienda y el 27.9% eran en la vía pública(17).
En cuanto a los grupos de edad o etapa del ciclo vital, las jóvenes entre 20 y 29 años son las que tienen más riesgo de morir asesinadas, seguido por las adultas entre 30 y 39 años y aquellas de entre 40 y 49 años. Otro grupo con alto riesgo de ser asesinada son las adolescentes entre 15 y 19 años.
De acuerdo con datos de la Fiscalía General de la Republica, de 1,267 víctimas registradas por trata de personas, entre 2009 a 2015, el 78.8%(18) son mujeres. La mayoría de las víctimas son utilizadas con fines de explotación sexual y, al ser rescatadas, por lo general no cuentan con redes familiares ni mecanismos de apoyos institucionales.
Un componente fundamental para diseñar implementar y evaluar políticas públicas destinadas a prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres es reivindicar el derecho al acceso a la justicia, bajo debida diligencia y con perspectiva de género, como una obligación irrestricta y responsabilidad sancionable de las, y los operadores del sistema de procuración y administración de justicia en México. Ya que la Convención Americana de Derechos Humanos y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará) determinan que, en un contexto de violencia, subordinación y discriminación histórica contra las mujeres, los compromisos internacionales “imponen al Estado una responsabilidad reforzada” (19).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos establece a los Estados la investigación de violaciones a Derechos Humanos como un deber jurídico propio y no como una formalidad condenada a ser infructuosa ni como una gestión de intereses particulares que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas, de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios(20).
Sin embargo, esta obligación no cobra vida en nuestro país, ya que, acorde a los resultados de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2019(21) , en 2018, sólo se denunció el 10.6% de los delitos cometidos, aunado a este hecho -que revela baja cultura de denuncia- el Ministerio Público solamente inició averiguaciones previas o carpetas de investigación del 63.9% de los delitos denunciados, entonces, sólo al 6.8% del total de los delitos cometidos en el país siguió el proceso de judicialización. Esto evidencia que no solo es la falta de interés de la ciudadanía en denunciar, sino la falta de compromiso del Estado en la consecución de la investigación de los delitos.
Lo anterior se confirma al revisar que, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción 2019, de la totalidad de denuncias interpuestas y con averiguación previa o carpeta de investigación (6.8%), en el 51.1% de los casos no pasó nada o no se continuó con la investigación. En consecuencia, la falta de debida diligencia se aumenta y se prueba el alto índice de impunidad en el país, pues representan el restante 93.2% de los delitos cometidos no denunciados o que no se inició averiguación previa o carpeta de investigación.
El 63.2% de las personas víctimas de violencia que no denunciaron, contestaron que no lo hicieron por causas atribuibles a la autoridad, 31.7% identificó el acto de denuncia como una pérdida de tiempo, 17.4% no lo hizo por desconfianza en la autoridad con un 17.4%, mientras 8.9% cree que las denuncias son trámites largos y difíciles, 4.3% por la actitud hostil de la autoridad y finalmente 0.8% por miedo a que lo extorsionarán.
Un ejemplo que demuestra la falta de interés de la autoridad en brindar justicia a las mujeres es la violencia familiar, pues es el delito que más investigaciones abiertas tiene ante los ministerios públicos estatales, pero solo el 8.3% de los casos se judicializa. Aunado a esto, el Índice estatal de desempeño de procuradurías y fiscalías (Impunidad Cero, 2019) a nivel nacional, establece que la probabilidad de que se denuncie y esclarezca un delito es de 1.3%(22).
Un elemento crucial que influye en la ineficacia estructural de las fiscalías y que exacerba la violación al derecho de las mujeres a acceder a la justicia, es la carencia de herramientas científicas de investigación y el desinterés por profesionalizarse en el conocimiento sobre la perspectiva de género, como método de investigación de delitos. Por ello, las estrategias y líneas de acción para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres que son parte de este Programa Integral, consideran que la impunidad no es esporádica, sino sistémica; no es particular, sino institucional; que tiene raíces estructurales que inciden en lo individual; que está centrada en una cultura patriarcal que ya no tiene cabida y urge transformarla por los derechos a la vida y seguridad de las mujeres.
El sistema de justicia penal debe atender las causas y efectos de la violencia que sufren niñas y mujeres, por ser mujeres, y hacer efectivos los contrapesos de revisión y evaluación de los mecanismos de acceso a la justicia para que las víctimas no se encuentren solas ante un sistema indescifrable e inoperante.
Justo ahí es donde se debe incidir la especialización profesional permanente y continua; el establecimiento de perfiles especializados; la selección de personal a través de parámetros de calidad, calidez y eficiencia; la evaluación y monitoreo del cumplimiento de indicadores de desempeño y resultados, realizados por agentes externos a las procuradurías o fiscalías e iniciativas focalizadas a la investigación efectiva, científica y con perspectiva de género. Sin dejar de lado la rendición de cuentas efectiva y la sanción a las, y los operadores irresponsables, omisos o negligentes.
La sanción que corresponde a los Tribunales de Justicia debe ser más efectiva de lo que ha sido hasta ahora, ya que se cuenta con múltiples evidencias de las dificultades a las que se enfrentan las víctimas cuando quieren denunciar -desde la ausencia de formación especializada en materia de derechos humanos de las mujeres, la falta de protocolos, el incumplimiento de órdenes de protección- que con frecuencia conduce a que sean revictimizada, se vivan en la indefensión y se ahonde el descrédito, y desconfianza en las instituciones de procuración de justicia.
Para hacer frente a la situación antes descrita este programa se propone el tercer objetivo: fomentar la procuración e impartición de justicia con perspectiva de género para asegurar la sanción, reparación del daño y la no repetición, con las instancias competentes a nivel nacional: además de fortalecer los mecanismos de coordinación entre el sistema de procuración, administración de justicia y defensoría pública en la atención a las violencias; garantizar la debida diligencia y la reparación del daño a las niñas, y mujeres víctimas de violencia; establecer acciones de coordinación con el poder judicial para garantizar el acceso a la justicia a las de las mujeres.
IV. Limitada coordinación interinstitucional para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres.
Las políticas anteriores de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres no dieron los resultados esperados y, por lo tanto, aún hace falta mucho para erradicarla. Por ello, es necesario contar con un mecanismo de coordinación efectivo que lleve los componentes que se entrelazan para garantizar vidas libres de violencia y con un marco normativo armonizado que permita la garantía de los derechos humanos de las mujeres, además de datos confiables y actualizados para conocer la situación de violencia, y tomar las adecuadas decisiones de política pública.
El Ejemplo de esto es que, aunque el reconocimiento de los tipos y modalidades de las violencias ha sido un avance en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en la actualidad las violencias se han diversificado y amplificado, y algunas no han sido recogidas aún por la legislación (como la obstétrica, política, el ciber acoso, por mencionar algunas).
Las violencias contra las mujeres y las niñas se ejercen en el ámbito público y en el privado, por lo que son una amenaza para sus vidas.
El derecho de las mujeres a una vida libre de violencia es una premisa fundamental que forma parte de nuestra legislatura, pero no en forma integral e interdependiente. Como demuestra la más reciente revisión que elaboró la CNDH(23) a la legislación nacional, estatal y municipal y señaló la falta de armonización, pues el 79.27%(24) de las entidades federativas han armonizado el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias.
En este rubro hay disparidades respecto a disposiciones jurídicas específicas, por ejemplo, el derecho a la salud, a contraer matrimonio de manera libre e informada, a no ser sometida a tortura y a que se respete su integridad física, psíquica y moral tienen menos del 65%(25) de armonización en las legislaciones estatales; mientras que menos del 80%(26) de los estados han integrado en sus legislaciones el derecho a la igualdad de protección ante la ley, a la igualdad de oportunidades, a que se respete la dignidad inherente a su persona y que se proteja a su familia, al acceso a la justicia tienen.
En cambio, los derechos a tener igualdad de acceso a las funciones públicas del país y a participar en asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones; el derecho de la mujer a ser libre de toda forma de discriminación; el derecho de la mujer a ser valorada y educada libre de patrones estereotipados de comportamiento y prácticas sociales, y culturales basadas en conceptos de inferioridad o subordinación han tenido un avance importante que ha alcanzado más del 90% en las leyes estatales.
El derecho a que se respete la vida de las mujeres y el derecho a la libertad, y a la seguridad personal tienen un porcentaje de avance en la armonización legislativa del 97.50%(27) y 98.75% respectivamente, pues estos se vinculan directamente con el combate al feminicidio.
Sin negar estos progresos, existen rezagos legislativos, como la ausencia de una definición única del delito de feminicidio en todos los códigos penales del país. Destaca también la falta de elaboración de las leyes y protocolos federales, y estatales sobre el derecho de las mujeres a decidir sobre sus cuerpos, para garantizar el acceso al aborto legal y gratuito y a los servicios de atención posterior al aborto, pues son parte del combate y erradicación de la violencia obstétrica. Existen otros temas que están siendo legislados y presentan avances importantes, pero no contundentes y que demandan mantener la atención sobre ellos, como la erradicación de la violencia política contra las mujeres.
Uno de los instrumentos más importantes que contempla la LGAMVLV es el SNPASEVM que tiene como fin la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, está integrado por titulares de la Administración Pública Federal y por los mecanismos estatales para el adelanto de las mujeres, además de titulares de organismos autónomos e instituciones invitadas.
No obstante este avance tan importante, aún se carece de una efectiva coordinación que permita la atención integral y concurrente de las modalidades, y tipos de violencia que viven las mujeres, como señala el diagnóstico realizado por la CONAVIM en 2018(28). En este diagnóstico se identificó que, pese a haberse logrado concretar algunas acciones conjuntas, no han sido sistemáticas. Por ello, urge a que, entre otras tareas, las integrantes del sistema asuman transversalmente la erradicación de la violencia contra las mujeres, modifiquen -de ser necesario- la normatividad con la que operan, ya sean leyes orgánicas o reglamentos internos, estructuras y competencias, con el presupuesto necesario.
El diagnóstico también subraya que, al operar esta coordinación intergubernamental, debe tenerse en cuenta a los municipios que, si bien no son integrantes del Sistema, tienen un papel fundamental en las políticas de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres, como en la atención a los procesos de Alerta de Violencia de Género.
Así mismo, esta coordinación deberá lograr la generación de información, datos y estadísticas de temas que son indispensables para el diseño de la política integral -como las órdenes de protección, registros de la aplicación NOM 046, bases de datos sobre agresores, entre otros- que hasta la fecha no han sido atendidos por administraciones anteriores.
Para dar respuesta a esta problemática, el PIPASEVM se plantea un cuarto objetivo que es impulsar acciones de coordinación que permitan institucionalizar en el Estado mexicano la erradicación de la violencia contra las mujeres con tres estrategias: promover las reformas del marco normativo que garanticen los derechos de las mujeres y las niñas; generar información estadística que permita diseñar acciones para erradicar las violencias contra las niñas y mujeres; fortalecer los mecanismos nacionales y estatales para el seguimiento, y evaluación de los resultados en materia de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres.
Por tanto, el PIPASEVM es el mapa de ruta para que el Estado mexicano cumpla con su obligación de erradicarlas, haga realidad el principio del PND “ofrecer a los ciudadanos las condiciones adecuadas para que puedan vivir con dignidad y seguridad” y así contribuir a la construcción de una sociedad en donde las relaciones igualitarias sean una realidad, porque las mujeres merecen y tienen derecho a vivir una vida libre de violencia y tienen derecho a ser felices.
La importancia de estas acciones radica en que, al padecer cualquier tipo de violencia y sus consecuencias, se disminuye la calidad de vida, se atenta contra la dignidad de las mujeres, su sentido de seguridad, sus proyectos de vida y limitan el desarrollo de su capacidad para tomar decisiones de manera autónoma y en libertad. Cuando la violencia se da en el contexto de la relación de pareja, hijas e hijos son también víctimas (directas o indirectas), pues crecen en un clima de incertidumbre e inseguridad y, al igual que las mujeres que se ausentan de sus espacios laborales, las hijas e hijos acumulan inasistencias en la escuela y eventualmente pueden abandonar sus estudios.
Los estudios que cuantifican las repercusiones de la violencia contra las mujeres en nuestro país en términos económicos que consideran los costos y presupuesto, públicos y privados, destinados al pago de servicios y productos necesarios para atender a las mujeres que la han padecido, a quienes murieron por una agresión u homicidio, el número de varones que se encuentran en prisión por estas causas, estiman que tales costos corresponden al 1.2% del PIB(29), que podrían ser destinados a brindar oportunidades de empleo, educación y en general a proyectos de desarrollo comunitario para los grupos de atención prioritaria.
Entre los principios rectores del PND se encuentra el de “no dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera”, que entre otros elemento reconoce la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la dignidad de las y los adultos mayores y el derecho de las y los jóvenes a tener un lugar en el mundo; rechaza toda forma de discriminación por características físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica, identidad de género, orientación y preferencia sexual.
En concordancia con este principio, con el fin de visibilizar y atender las variadas condiciones socioculturales que viven las mujeres y las maneras en que estas se vuelven factores de riesgo de violencia y/o las hace más vulnerables a sus efectos, el PIPASEVM adopta la perspectiva interseccional como uno de sus ejes fundamentales. A diferencia de administraciones pasadas, y a partir del análisis situado y contextualizado acerca de cómo se presente la violencia en las vidas de las mujeres y las niñas, es una prioridad para este gobierno cerrar las brechas de desigualdad en el derecho a una vida libre de violencia. En este sentido, el conjunto de estrategias prioritarias y acciones puntuales para prevenir, atender, sancionar y erradicar las violencias contra las mujeres atiende sus necesidades específicas relacionadas con su pertenencia cultural, estado civil, condición de salud, nivel económico, orientación sexual, etapa del ciclo vital y movilidad migratoria, entre otras.
De igual manera, el PND afirma, dentro de sus principios rectores, que “no puede haber paz sin justicia”, que a su vez orienta los objetivos, estrategias y acciones de este programa. El PND también identifica que uno de los resultados de las políticas de seguridad pública de administraciones anteriores es el debilitamiento de la confianza hacia las instituciones del Estado y también a nivel comunitario, por lo que propone, entre otras medidas, impulsar procesos regionales de pacificación con esclarecimiento, justicia, reparación, garantía de no repetición y reconciliación nacional.
El PIPASEVM busca que tales procesos de pacificación incluyan acciones que promuevan el acceso a la justicia en casos de violencia contra las mujeres, niñas, adolescentes y jóvenes, ya sea perpetrada por entes públicos y particulares. Por otra parte, propone estrategias y acciones puntuales encaminadas a la capacitación de agentes de seguridad, ministeriales y jueces, a fin de que se desarrollen las investigaciones e impartición de justicia con perspectiva de género, acordes a los más altos estándares nacionales e internacionales.
De igual forma, en el Eje Política y Gobierno del PND 2019-2024, está definida la estrategia Libertad e Igualdad, que afirma que, en la presente Administración, el quehacer gubernamental impulsará la igualdad como principio rector: la igualdad efectiva de derechos entre mujeres y hombres, entre indígenas y mestizos, entre jóvenes y adultos, y se comprometerá con la erradicación de las prácticas discriminatorias que han perpetuado la opresión de sectores poblacionales. En este mismo marco, el presente Programa tiene como prioridad atender a grupos de mujeres en condiciones de desventaja y mayor vulnerabilidad -como niñas, adolescentes y jóvenes, indígenas, afromexicanas, mujeres de la tercera edad, migrantes, entre otras- que escasamente han estado presentes en las políticas y programas para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
Es en consideración de la actual situación de violencia que viven las mujeres mexicanas que este programa propone desarrollar estrategias prioritarias y un conjunto de acciones puntuales en torno a tres ejes que las articulan y le dan sentido: la transversalidad, la interseccionalidad y la interculturalidad.
El eje de transversalidad plantea que prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres solo será posible cuando el Estado mexicano en su conjunto y cada una de las instituciones que la conforman, asuma como un deber y se traduzca en acciones coordinadas e integrales en toda la administración pública, de los tres órdenes de gobierno.
El eje de interseccionalidad parte de un enfoque que permite reconocer cómo las desventajas de género son exacerbadas cuando se intersectan con situaciones, temporales o transitorias, que viven las mujeres -como el ciclo vital, la residencia, el estatus migratorio, condiciones estructurales como la pobreza o bien posiciones que aluden a formas identitarias devaluadas, deterioradas o despreciadas, como la etnia, la opción sexo afectiva, el color de la piel, entre otros- y que por ellas se encuentran en mayor riesgo de vivir violencia o, una vez que la padecen, su capacidad de agencia es más limitada.
El eje de interculturalidad demanda que las estrategias y acciones sean culturalmente pertinentes, lo que supone adaptarlas de acuerdo a la cosmovisión, lenguas y demandas de las mujeres indígenas y afromexicanas, sin incurrir en concepción esencialista de los usos, costumbres y tradiciones de los grupos, y comunidades de las que son parte, sino que se identifique las condiciones de desigualdad que comparten con otras mujeres al interior de sus comunidades y también con los varones en tanto grupos que han sido excluidos históricamente.
6.- Objetivos prioritarios
| Objetivos prioritarios del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres |
| 1.- Disminuir las violencias contra las mujeres, mediante la implementación de medidas preventivas de los factores de riesgo |
| 2.- Promover servicios de atención integral especializada, con enfoque interseccional e intercultural para mujeres víctimas de la violencia |
| 3.- Fomentar la procuración e impartición de justicia con perspectiva de género para asegurar la sanción, reparación del daño y la no repetición, con las instancias competentes a nivel nacional |
| 4.- Impulsar acciones de coordinación que permitan institucionalizar en el Estado Mexicano la erradicación de la violencia contra las mujeres. |
6.1.- Relevancia del Objetivo prioritario 1: Disminuir las violencias contra las mujeres, mediante la implementación de medidas preventivas de los factores de riesgo.
En 2016, la prevalencia nacional alcanzó el 66.1%, casi 4 puntos porcentuales arriba que en 2011. Por tipo de violencia, la emocional -definida como “cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad psicológica y puede consistir en: negligencia, abandono, descuido reiterado, celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia, infidelidad, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la depresión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al suicidio”(30)- fue la más prevalente, con 49%. Mientras que la violencia sexual-que son todos aquellos actos que degradan o daña el cuerpo y/o la sexualidad de las víctimas y que por tanto atentan contra su libertad, dignidad e integridad física, es una expresión de abuso de poder, de la supremacía masculina sobre las mujeres, al denigrarlas y concebirlas como objetos de su pertenencia- tuvo 41.3%, 5.9 puntos porcentuales por encima de la prevalencia del 2011.
El tercer tipo de violencia más prevalente a nivel nacional es la violencia física -determinada como aquellos actos que infligen daño no accidental, usando la fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no lesiones ya sean internas, externas o ambas-que registró, en 2016, los mayores cambios en la prevalencia, en comparación con 2011, 17.3 puntos porcentuales. En cuanto a la violencia económica y patrimonial se reportó una prevalencia de 29% a nivel nacional, con un cambio en las prevalencias reportadas de 6.3 puntos porcentuales a la baja(31).
Todos los días en México 9 mujeres son asesinadas y el 41.3% ha sido víctima de violencia sexual, de acuerdo con ONU Mujeres y la ENDIREH 2016.(32)
Estos datos son consecuencia, entre otras razones, de que las acciones que se han implementado hasta ahora no se han traducido en una política integral de prevención, ya que estas han estado dispersas y no ha existido un trabajo en conjunto entre los distintos actores. Para contrarrestar esto, el PIPASEVM requiere la coordinación de acciones entre todas las autoridades, de acuerdo con sus facultades y competencias a fin de consolidar los esfuerzos, recursos y capacidades en una política efectiva de prevención en los ámbitos municipal, estatal y federal que impacten en la vida cotidiana de las mujeres.
Este objetivo, y como una prioridad de este gobierno, enfatiza la prevención de la violencia contra las mujeres en todas sus expresiones, dado que se ha convertido en un problema presente en todas las etapas del ciclo vital, en todos los ámbitos sociales, en los espacios privados y en la esfera pública, es ejercida por diversos sujetos (incluidas personas con quienes mantienen una relación estrecha como la pareja u otros familiares, compañeros escolares o laborales, o por varones que son figuras de autoridad en escuelas, empresas, instituciones del sector público y desconocidos).
Si bien ningún espacio se salva de ser escenario de la violencia contra las mujeres y cualquiera puede padecerla, es necesario focalizar las acciones en aquella población que presenta mayores grados de vulnerabilidad por factores tales como el ser indígena, niña, joven, migrante, tener alguna discapacidad o pertenecer a la comunidad LGBTI.
Se requiere que los esfuerzos de prevención de la violencia contra las mujeres realmente haga efectivo lo que propone el modelo contemplado en el artículo 4 del Reglamento de la LGAMVLV, es decir, que sean un conjunto de estrategias para que los tres órdenes de gobierno, con la participación social, generen condiciones idóneas a fin de erradicar la violencia y cualquier forma de discriminación hacia la mujer en los ámbitos público y privado, y modifiquen los patrones de comportamientos sociales y culturales basados en estereotipos de feminidad y masculinidad que la fomentan, toleran, y normalizan.
6.2.- Relevancia del Objetivo prioritario 2: Promover servicios de atención integral especializada, con enfoque interseccional e intercultural para mujeres víctimas de la violencia.
Las brechas de desigualdad en el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia se hacen aún más evidentes al analizar las múltiples y simultáneas condicionantes sociales que viven las mujeres, es decir, por regiones, origen étnico, grupos de edad, preferencia sexual, condición de discapacidad, migratoria o social y que constituyen factores de mayor vulnerabilidad. Conforme a la ENADIS 2017, se desprende la existencia de niveles de exclusión, de falta de reconocimiento y de obstaculización de derechos y oportunidades fundamentales de las personas adultas. Igualmente, revela que tres de cada diez mujeres mayores de 60 años consideran que los derechos de las personas adultas mayores se respetan poco y que una de cada diez opina que no se respetan en nada, la edad es una de las tres principales condiciones para que ocurra.
Dentro de las principales problemáticas a las que se enfrentan, como grupo, están que su pensión no alcanza para cubrir sus necesidades básicas (26.9%); carecen de pensión o jubilación (22.4%); falta de oportunidades para encontrar trabajo (19.1%); dependen económicamente de sus familiares (13.1%); maltrato, abandono o despojo de bienes (10.7%)(33).
Cinco de cada diez adultas mayores no realizan actividades remuneradas por dedicarse a los quehaceres del hogar y una de cada diez no lo hace porque tiene que cuidar a alguien o no se lo permite un familiar. Por otro lado, aunque tanto adultas como adultos reportan como su principal fuente de ingresos el trabajo o negocio propio -en ellas es el 23.4% y en los varones es el 54.3%(34) – la seguridad económica de las mujeres es menor que la de sus pares pues ellas dependen, en mayor proporción, de lo que les aporta su pareja, hijas e hijos y otros familiares.
El desempeño de los cuidados de otras personas es un factor de desigualdad más para las mujeres adultas mayores, pues el 44.5% de los hombres al enfermar se quedan a cargo de su pareja, mientras que solo el 22.5% de las mujeres quedan a cargo de sus parejas y serán las hijas (31.9%) o los hijos (29.7%)(35) quienes asuman este cuidado.
Durante el ciclo de vida de las mujeres, las violencias mayoritarias van cambiando, por ejemplo las mujeres entre 25 y 34 años son las más discriminadas en su espacio laboral, y una de cada diez jóvenes trabajadoras es violentada sexual y emocionalmente(36). Los estados con porcentajes más elevados son Chihuahua (36.8%), Coahuila de Zaragoza (34.1%), Querétaro (33.6%), Baja California (32.1%) y Quintana Roo (31.2%), en la mayoría de los cuales se encuentran asentadas empresas maquiladoras.
En cuanto a NNA de 2.3 millones de menores entre 5 y 17 años ocupados, 37.3% son niñas y adolescentes. De estas, el 79.6% se desempeña en ocupaciones no permitidas como el comercio, apoyo en actividades de minería, construcción, industria, agrícolas y ganaderas, trabajos domésticos y de limpieza(37) y con ello son violentados en su derecho al descanso y esparcimiento.
La violencia contra las mujeres indígenas debe ser atendida en el marco de sus Derechos Humanos y desde el enfoque intercultural que promueva el respeto a la cultura de los pueblos originarios. Con base en estos principios, es indispensable reconocer las maneras en que las mujeres indígenas son violentadas en sus contextos. De acuerdo con el estudio realizado por la CONAVIM(38) tres cuartas partes de las mujeres indígenas viven violencia emocional, expresada en el control e insultos que ejercen sus parejas; el 65% se sienten con mayor temor en la casa, pero también en otros espacios, como los caminos 34.5%, el campo o monte 32%, y el transporte 30.5%.(39)
La dependencia económica coloca a las mujeres indígenas en situación de mayor vulnerabilidad para poder salir de cualquier condición de violencia. Lo anterior se deduce que el 43.7% indicó que no cuenta con algún bien o recurso y el 37% señaló que no tiene decisión alguna sobre la propiedad de su casa. El 32%(40) dijo tomar parte en las decisiones junto con su pareja.
En el citado estudio se muestra que 59% de las mujeres indígenas ha experimentado algún tipo de violencia emocional, física, sexual, económica – patrimonial o discriminación laboral y 31.1% de las casadas o unidas en pareja, había sufrido violencia emocional y económica.
En cuanto a las modalidades de la violencia, el estudio revela que el 34.1% de mujeres hablantes en lengua indígena han sufrido violencia laboral -discriminación, violencia emocional, física o sexual en las entrevistas de trabajo-; 19.1% fueron víctimas de violencia en la escuela y 20.2% de violencia comunitaria; mientras que 14.1% han sufrido violencia familiar, por parte de familiares consanguíneos o parientes -como suegros, cuñados o padrinos.
En México, 5% de la población tiene una discapacidad, del que 55.1% son mujeres. De este grupo, el 56.2% tiene 60 o más años, el 52.4% de las mujeres con discapacidad pertenece al medio bajo. Las mujeres con alguna discapacidad tienen pocas oportunidades de entrar al mercado laboral y, cuando lo logran, la mitad se encuentra en ocupaciones de menor remuneración-como servicios personales, de apoyo, agropecuarios o en actividades artesanales- que suelen carecer de un contrato formal y por ende no cuentan con prestaciones sociales(41).
De enero de 2013 a 2017, se registraron al menos 381 asesinatos de personas LBTTTI(42), 76 homicidios por año y seis al mes, esto sin tener datos desagregados, y con enfoque diferenciado entre mujeres lesbianas y bisexuales. Existe una invisibilidad impuesta a las lesbianas que no permite registrarlas como tales cuando son víctimas de asesinatos y, si bien pueden registrarse como feminicidios, se pasa por alto su orientación sexual y el agravante de ser un crimen de odio.
La ENADIS 2017 señala que el 3.7% de las mujeres mayores de 18 años declaró haber sido discriminadas por su orientación sexual. El 38.3% de mujeres no heterosexuales declaró que, debido a su orientación sexual, se le ha negado la atención médica o medicamentos, la atención o servicios en alguna oficina de gobierno, la entrada o permanencia en algún negocio, centro comercial o banco, recibir apoyos de programas sociales, obtener algún crédito de vivienda, préstamo o tarjeta, y la oportunidad de obtener un empleo.
Por otra parte, informes elaborados por organismos de la sociedad civil(43) registran que uno de los factores que vulnera más gravemente sus derechos sexuales, a su seguridad y a una vida libre de violencia son las amenazas de las violaciones correctivas hacia mujeres lesbianas y bisexuales, como métodos de curación de la homosexualidad.
Aunque no hay datos o estadísticas certeras que permitan visibilizar la complejidad que viven niñas y adolescentes migrantes, la Unidad de Política Migratoria(44) reportó que hasta el 1º de agosto de 2019, 8.8% de las repatriaciones eran de mujeres (9,426), 481 de los casos fueron de menores no acompañadas.
Las prácticas más frecuentes que transgreden los derechos humanos de la población migrante son la extorsión, el secuestro, trabajo forzado y el asalto. Entre mujeres y adolescentes la violencia tiene una connotación de género que se manifiesta en violencia sexual y trata. En lo que se refiere migrantes en tránsito por el país, en 2015, Amnistía Internacional estimó que seis de cada diez mujeres vivieron acoso y/o abuso sexual(45). Por otro lado, 32% de las 7,112 mujeres que solicitaron la condición de refugiadas en 2018, eran menores de edad. Esto es solo una muestra de la totalidad de mujeres que transitan por el país y que están a merced de agrupaciones como los Zetas, los Maras y de otros agresores que cometen delitos en su contra, como la trata con fines de explotación sexual y secuestro(46).
La experiencia de las mujeres privadas de su libertad es diferenciada a la de los hombres, pues los Centros de Reclusión no atienden los requerimientos específicos de las mujeres -como lo relacionado a los periodos de puerperio y lactancia. De acuerdo con el informe 2016 de la CNDH(47) las mujeres privadas de su libertad y los hijos que viven con ellas sufren constante vulneración de sus Derechos Humanos al padecer (entre otras formas de violencia) maltrato, alimentación deficiente, hacinamiento, prostitución, imposición de sanciones disciplinarias irregulares, falta de apoyo para que los menores de edad accedan a los servicios de guardería y educación básica, inadecuadas instalaciones para el desplazamiento de personas con discapacidad física.
Este objetivo del PIPASEVM busca reducir las brechas de desigualdad en el ejercicio del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, que se hacen evidentes al analizar por regiones, origen étnico, grupos de edad, preferencia sexual, condición de discapacidad, migratoria o social. Si se toman en cuenta las múltiples y simultáneas condicionantes sociales que viven las mujeres, se dará una atención pertinente, centrada en disminuir los factores que la vuelven más vulnerable, ya sea la ausencia de una respuesta efectiva e inmediata de las instituciones, la carencia de policía con formación especializada o la falta de información, el aislamiento, la carencia de empleo e ingresos de las mujeres.
Que las instituciones responsables brinden servicios integrales especializados en la atención a los daños psicológicos, físicos o sexuales que produce la violencia en niñas, adolescentes y mujeres contribuye a lograr restituir y reconfigurar relaciones de confianza, y apoyo basadas en formas de convivencia no dañinas. Es importante recordar que el ejercicio de la violencia no solamente afecta a las mujeres que la viven, sino que tiene un impacto negativo en las familias de las que son parte, en sus barrios y comunidades de pertenencia.
6.3.- Relevancia del Objetivo prioritario 3: Fomentar la procuración e impartición de justicia con perspectiva de género para asegurar la sanción, reparación del daño y la no repetición, con las instancias competentes a nivel nacional.
Según datos de la ENDIREH 2016, sólo el 5.9% de las mujeres que sufrió violencia de pareja presentó una denuncia. Las principales razones por las que las mujeres no denuncian son: porque no confía en las autoridades, considera que hacerlo es una pérdida de tiempo o porque no saben a dónde acudir. En tanto que el 32% de aquellas que sufrieron hostigamiento y acoso laboral no buscó ayuda por desconfianza en las autoridades o en su capacidad de resolver el problema, el 15.9% porque no sabían dónde podían recibir atención. Es decir, casi el 50% no está recibiendo el apoyo estatal que requiere al sufrir hostigamiento o acoso laboral.
En el transporte público la tendencia es similar, puesto que sólo 9.3% de las mujeres que reportaron haber sufrido acoso en este espacio interpusieron una denuncia. De ellas, 21.6% adujo falta de confianza en las autoridades y 18% desconocimiento.
Ahora bien, cuando las víctimas denuncian, los resultados también son desalentadores ya que, del total de averiguaciones previas o carpetas de investigación iniciadas por delitos de violencia de género contra las mujeres, solo 11.66 % llegan a ser conocidas por un juez. Esto se traduce en impunidad en al menos 88.3% de los delitos denunciados, entre las causas que dan origen a este nivel de impunidad está el deterioro de la infraestructura y capacidad humana del sistema de procuración e impartición de justicia, la saturación por el incremento de la carga de trabajo de ministerios públicos, policía investigadora e impartidores de justicia que generan incentivos perversos como la impunidad procesal y corrupción(48).
Aunado a esto, hay un gran déficit de policías y jueces capacitados para investigar, procesar y juzgar de acuerdo con los más altos estándares nacionales e internacionales, de tal suerte que en los casos de violencia contra las mujeres influyen los prejuicios, estereotipos discriminatorios y el desinterés de las, y los operadores por capacitarse a fin de que se investiguen delitos y se administre justicia desde esta perspectiva.
Las investigaciones de las fiscalías priorizan los testimonios y confesiones sobre las pruebas científicas que impide que ministerios públicos, policías y personal pericial construyan investigaciones profesionales. Lo anterior, aunado a la falta de recursos y carencia de personal especializado, dificulta el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia y a la justicia. Al lograrse la coordinación del entramado institucional de las fiscalías y con ello la procuración de justicia, se podrá evitar que los delitos escalen; por ejemplo, en casos de violencia familiar se podrían evitar la consumación de delitos de feminicidio.
Los altos niveles de impunidad, a pesar de las reformas al sistema de justicia penal, obligan a hacer énfasis en la coordinación entre las instancias encargadas de procurar, administrar, defender y asesorar jurídicamente a las mujeres víctimas de violencia, a considerar su contexto y los escenarios en los que se presenta la violencia contra las mujeres. Es imprescindible también su fortalecimiento con recursos, especialización, profesionalización y con mayores herramientas técnicas de seguimiento y monitoreo, para todos los mandos en el sistema judicial, incluidos los policías que son el primer respondiente y, por tanto, actores sustantivos en la salvaguarda de la vida e integridad de las mujeres que son víctimas de violencia, para que logren salir de ese proceso hasta alcanzar la justicia, la reparación del daño y construir el camino hacia la no repetición.
En cuanto a las condiciones en que se encuentran las mujeres en reclusión, la ENPOL de 2016 del INEGI refleja una situación de indefensión para la mayoría, pues el 61% no cuenta con asesoría de un abogado y el 42% está en proceso de que se les dicte sentencia. En las mujeres indígenas se suma la falta de intérpretes y traductores en los procesos de procuración de justicia.
Ante esta realidad, es necesario que las políticas públicas verdaderamente tengan un impacto en la seguridad y la vida de las mujeres, que las inversiones de recursos públicos se apliquen apegadas a mecanismos permanentes de evaluación por resultados e indicadores de impacto; pues la capacitación de personal y difusión de los Derechos Humanos de las mujeres, no es suficiente, ya que se requiere evaluar las acciones y exigir rendición de cuentas.
Se trata de reconducir las acciones del Estado para que las responsabilidades de las fiscalías, jueces y juezas realmente se apeguen a las disposiciones del artículo 1o. Constitucional y al marco normativo que provee la CEDAW y la Convención de Belém do Pará.
Entender el contexto de las niñas, jóvenes, migrantes, indígenas, lesbianas, personas transgénero impulsa una manera diferente de construir estrategias que va desde un modelo de acompañamiento jurídico sustentado en el reconocimiento de estas diferencias y diversidades, hasta un sistema de procuración y administración de justicia con traductores, peritajes especializados y análisis de contexto que incorporen todas las diversidades, sanciones con perspectiva de género e incluso la reparación del daño con perspectiva de género.
Cuando las mujeres víctimas de violencia saben la verdad de los hechos, hay sanción para el responsable y una reparación del daño, puede haber mayores probabilidades de nuevas perspectivas de vida, y que las familias y la comunidad luchen por la prevención de la violencia contra las mujeres como una garantía de la no repetición. Por ello, la sanción jurídica y social es muy importante, el mensaje de cero tolerancia hacia la violencia contra las mujeres cobra sentido cuando hay justicia, reparación y no impunidad.
Con este objetivo, el programa se suma a los esfuerzos del gobierno actual de proteger los derechos de las mujeres a la justicia y combatir la impunidad, así como la reconstrucción de la confianza en las instituciones y abonar con ello a lograr la paz social.
6.4.- Relevancia del Objetivo prioritario 4: Impulsar acciones de coordinación que permitan institucionalizar en el Estado Mexicano la erradicación de la violencia contra las mujeres.
La coordinación necesaria que se busca no solamente debe ser entre las instituciones que integran el SNPASEVM sino con instancias cuyas competencias están relacionadas con estos ejes de acción, como la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO); la Conferencia Nacional de Tribunales de Justicia (CONATRIB); el Consejo de la Judicatura Federal; los sistemas estatales para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
Una de las estrategias prioritarias para alcanzar este objetivo es el trabajo legislativo para garantizar a las mexicanas una vida libre de violencia, algunos ejemplos son: una definición única del delito de feminicidio en todos los códigos penales del país, abrogar de las leyes federales y locales todas aquellas disposiciones discriminatorias contra las mujeres, así como la incorporación de tipos y modalidades de violencia que no están consideradas en la actual LGAMVLV (la violencia política, el acoso y hostigamiento en todos los espacios de su vida, incluido el que se ejerce a través de internet) y la elaboración las leyes, y protocolos federales y estatales sobre el derecho de las mujeres a decidir sobre sus cuerpos, que garanticen el acceso al aborto legal y gratuito, y a los servicios de atención posterior al aborto, que son parte del combate y erradicación de la violencia obstétrica.
Por su relevancia social y cultural, algunas acciones prioritarias de este objetivo se centran en el problema de la criminalización de las mujeres por aborto, principalmente los ámbitos social, médico y legal. La criminalización social del aborto es el estigma construido alrededor del mismo e involucra valores ideológicos religiosos, políticos o socioculturales que grupos sociales creen que se están transgrediendo cuando una mujer decide abortar, también son las conductas socialmente legitimadas con las que se sanciona el aborto y a la mujer que se lo practica; la criminalización médica son las actitudes y el proceder de servidoras y servidores de las instituciones de salud hacia la mujer que se presenta por alguna contingencia obstétrica resultado de un aborto, esta incluye mala atención, agresiones, espera injustificada y la denuncia a las autoridades ministeriales; la criminalización en el ámbito penal comienza cuando las mujeres son denunciadas ante el ministerio público por un supuesto aborto inducido, la forma más recurrida para ser esta denuncia es la vía telefónica.
A nivel Nacional, de 2000 a 2017, hubo 4,118 denuncias por aborto contra mujeres(49). De enero de 2007 a diciembre de 2016, hubo 4,246 denuncias, de esas 850 son sobre mujeres, 445 sobre hombres y 2,951 no fueron desagregadas(50). En este mismo periodo, se tiene registro de 531 juicios penales, de estos, 216 fueron contra mujeres, 152 de hombres y 163 no desagregados; y 228 sentencias, 99 de mujeres, 69 de hombres y 61 no desagregadas(51). Con base en información del SESNSP(52), para el periodo de 2015-2020 existen 3,641 averiguaciones previas por el delito de aborto en el país.
Otro problema asociado es el de las mujeres que son criminalizadas por delitos relacionados con el aborto -abortos espontáneos partos prematuros, emergencias obstétricas- y que hoy están encarceladas con sentencias por homicidio en razón de parentesco, por omisión de cuidados, por infanticidio, entre otros relacionados. La mayoría de estas mujeres son pobres, de origen rural e indígena, con sentencias de hasta 40 años.
Alcanzar acuerdos entre las diversas instituciones que sienten las bases para trabajar en la erradicación de la violencia contra las mujeres es uno de los principales desafíos de la actual administración. Tal erradicación será posible en la medida en que se actúe de forma consistente y cotidiana por un cambio sociocultural. En el centro de esta transformación está el lugar que las mujeres deben ocupar en la vida social, política y económica de la nación, y esto se logrará en la medida en que amplíen sus libertades y ejerzan sus derechos, incluyendo los reproductivos y sexuales.
7.- Estrategias prioritarias y Acciones puntuales
Las estrategias están encaminadas a fortalecer al SNPASEVM, como el mecanismo interinstitucional rector de los esfuerzos de todas las dependencias de los tres órdenes de gobierno, obligadas a garantizar una vida libre de violencia a las mujeres que habitan en el territorio nacional.
Se busca llegar a lo anterior a través del establecimiento de acciones preventivas que incidan en los ámbitos escolares, comunitarios, laborales y en los espacios privados, así como garantizando una atención especializada, libre de discriminación y revictimización que se traduzca en una disminución del impacto de la violencia en la vida cotidiana de las mujeres, reforzando al sistema de procuración y administración de justicia para que las víctimas de violencia accedan a la justicia y la reparación del daño, lo cual se traduce en debida diligencia y garantía de no repetición.
Para asegurar lo anterior es necesario contar con un sistema transparente, de evaluación y rendición de cuentas, de cara a la población.