SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 97/2021
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
SECRETARIO: JUVENAL CARBAJAL DÍAZ
SECRETARIO AUXILIAR: RODRIGO ARTURO CUEVAS Y MEDINA
Vo. Bo.
MINISTRA
Ciudad de México. Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno.
Cotejó
VISTOS; Y
RESULTANDO:
1. PRIMERO. Demanda inicial y normas impugnadas. Por oficio recibido a través del buzón judicial de este Alto Tribunal el diecisiete de junio de dos mil veintiuno y recibido al día siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación(1), la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su Presidenta, María del Rosario Piedra Ibarra, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las disposiciones siguientes:
“Artículos 30 y 43, letra U, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, publicada el 18 de mayo del presente año a través del periódico oficial de esa entidad federativa.”.
2. SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La Comisión accionante considera que las normas que combate son contrarias a los artículos 1o., 6o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 9 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2, 15 y 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, por considerar afectados los derechos de seguridad jurídica y gratuidad en el acceso a la información, así como los principios de proporcionalidad y equidad tributarias.
3. TERCERO. Conceptos de invalidez. La Comisión accionante combate las normas impugnadas, en síntesis, con base en los siguientes argumentos:
– PRIMERO. El artículo 30 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, establece las cuotas que deberán cubrir los propietarios o poseedores de inmuebles en la entidad por el derecho de alumbrado público, que dependerán del destino del predio, esto es, si se trata de uso doméstico, de comercio o servicios, o bien de industria.
Lo anterior significa que, para fijar la cuota respectiva, el legislador tomó en consideración elementos ajenos al costo real de ese servicio, y ello implica que la cuota que deben cubrir los contribuyentes depende del uso o características del predio respectivo, lo cual se traduce en una vulneración a los principios de equidad y proporcionalidad en las contribuciones reconocidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para llegar a la conclusión anterior, el presente argumento se estructura con un primer apartado en el que se exponen las características de las contribuciones en el Estado Mexicano. Posteriormente, se esboza el desarrollo jurisprudencial del principio de proporcionalidad y equidad tributarias aplicable al caso. Finalmente, se esgrimen las razones por las que se considera que las normas impugnadas son inconstitucionales.
A. Naturaleza y características de las contribuciones
La Constitución Federal regula en su artículo 31, fracción IV, los principios que deben regir las contribuciones, a efecto de garantizar límites al poder público frente a los derechos del gobernado. Dicha disposición consagra los principios constitucionales de índole fiscal consistente en generalidad contributiva, reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad, las cuales, además de ser derechos fundamentales inherentes a los
gobernados reconocidos por el texto constitucional, enuncian características que pueden llevarnos a construir un concepto jurídico de tributo o contribución.
Así, las contribuciones o tributos se entienden como un ingreso de derecho público destinado al financiamiento de los gastos generales, obtenido por un ente de igual naturaleza -Federación, Ciudad de México, Estados y Municipios-, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.
Las contribuciones previstas en el texto constitucional pueden ser de distinta naturaleza, atendiendo a su configuración estructural compuesta por sus elementos esenciales que, por un lado, permiten mediante su análisis integral y armónico, determinar su naturaleza y, por el otro, constituyen el punto de partida para el análisis de su adecuación al marco jurídico constitucional que los regula, a saber: sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa y época de pago.
Los componentes referidos son una constante estructural de los tributos, su contenido es variable y se presentan de manera distinta y dependiendo del tipo de contribución que se analice se determina la naturaleza propia de cada una.
En las contribuciones denominadas “derechos, el hecho imponible se refiere a una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público. En contraste, en el caso de los impuestos, el hecho imponible está constituido por hechos o actos que, sin tener una relación directa con la actividad del ente público como tal, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.
Es así como el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial entre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye un presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que, además, sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normalidad evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que pertenece.
En ese sentido, el hecho imponible otorga efectos jurídicos a la actualización de determinada hipótesis, debido a que la situación, hecho, acto o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que actualiza la mencionada hipótesis y no una consecuencia jurídica derivada de la voluntad del legislador de manera arbitraria.
Así, resulta lógico concluir que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para poder concretar el monto de la obligación tributaria, de manera que se respete la garantía de proporcionalidad de las contribuciones en la medida en que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible.
Asimismo, la exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de los tributos, pues de lo contrario existiría imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula.
B. Principios de justicia tributaria
El principio de proporcionalidad tributaria reconocido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, entraña una garantía de las personas por virtud de la cual el legislador, al diseñar el objeto de las contribuciones, debe respetar un umbral libre o aminorado de tributación, observando los parámetros constitucionales para la imposición de contribuciones y lo correspondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas. De esta manera, sólo las autoridades constitucionalmente habilitadas pueden imponer los tributos, y las personas no deben ser llamadas a contribuir si se ve amenazada su capacidad para salvaguardar sus necesidades elementales.
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria en las contribuciones rige de manera distinta cuando se trata de derechos o de impuestos, puesto que éstos últimos tienen una naturaleza distinta a los primeros, por lo que es necesario establecer un concepto adecuado de proporcionalidad y equidad que les sea aplicable.
En materia fiscal, se entiende por “derechos” a aquellas contraprestaciones que se pagan a la hacienda pública del Estado, como precio de servicios de carácter administrativo prestados por los poderes del mismo y sus dependencias a personas determinadas que los soliciten, así, el principio de proporcionalidad en materia de “derechos” implica que la determinación de las cuotas correspondientes por ese concepto ha de tener en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio y que las cuotas sean fijas e iguales para todos los que reciban
servicios análogos.
De tal suerte que, al tratarse de “derechos”, deben tenerse en cuenta ordinariamente el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio; de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se originan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares.
Por otra parte, el principio de equidad en materia tributaria exige que los contribuyentes que se encuentran en una misma hipótesis de causación, deben guardar una idéntica situación frente a la norma jurídica que los regula, lo que a su vez implica que las disposiciones tributarias deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación.
Es así como el principio de equidad en la imposición establece que las personas, en tanto estén sujetas a cualquier contribución y se encuentren en iguales condiciones relevantes para efectos tributarios, han de recibir el mismo trato en lo que se refiere al tributo respectivo.
Acorde con los criterios de ese Máximo Tribunal, para analizar los principios citados de una disposición normativa que establece un derecho, debe tomarse en cuenta la actividad del Estado que genera su pago, que permitirá decidir si el parámetro de medición seleccionado para cuantificar la base gravable resulta congruente con el costo que representa para la autoridad el servicio relativo, en la que la cuota no puede contener elementos ajenos al servicio prestado, porque daría lugar a que un mismo servicio se contribuya en cantidades diversas.
C. Inconstitucionalidad de la norma impugnada
A juicio de esta Comisión Nacional, el artículo 30 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021 vulnera el principio de proporcionalidad tributaria porque establece un cobro por el servicio de alumbrado público, pero cuyo monto a pagar dependerá del domicilio y de las actividades económicas que realice el propietario o poseedor de los inmuebles.
La norma controvertida determina que el pago del derecho de alumbrado público es exigible a los propietarios o poseedores de inmuebles, según el uso que se les dé a éstos, sea doméstico, comercial o industrial.
Así, el legislador consideró como elemento determinante del monto a pagar por la contribución el destino de los predios que sean propiedad de los sujetos pasivos del tributo. Ello significa que la legislatura local previó el cobro del derecho tomando en consideración un elemento totalmente ajeno al costo real del servicio prestado por el Municipio, aun cuando el propio artículo refiera que las cuotas respectivas se basaron en las erogaciones que le generan su prestación al Municipio.
Debe recordarse que el objetivo del servicio de mérito no es beneficiar a una persona en particular, sino en igualdad de circunstancia a toda la población y transeúntes en los territorios de los Municipios.
Es necesario traer a colación lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 28/2019, promovida por esta Comisión Nacional contra diversos artículos de la Ley Número 170 de Ingresos para el Municipio de Taxco de Alarcón, Guerrero, para el ejercicio fiscal 2019, donde ese Alto Tribunal declaró la inconstitucionalidad de normas de contenido similar a las ahora impugnadas, pues prevén un cobro por el derecho de alumbrado público y se observó que el legislador no solo gravó el consumo de energía eléctrica siendo incompetente para ello, sino también que el cobro de ese derecho se fijó teniendo en cuenta el tamaño, ubicación y destino del predio que se consideró beneficiado, lo cual no atendía a la capacidad contributiva de los sujetos pasivos ni al costo del servicio, por lo que no se cumplió con el contenido de los principios de justicia tributaria.
También al resolver la acción de inconstitucionalidad 21/2020, promovida contra diversas normas de leyes de ingresos de Municipios de Tamaulipas, para el ejercicio fiscal 2020, se concluyó que las normas que preveían fórmulas para el cobro del derecho de alumbrado público que consideraban los metros de frente a la vía pública de los predios, resultaban violatorias de los principios de proporcionalidad y equidad tributarias, así como el de seguridad jurídica porque los elementos que proporcionó el legislador no atendían al costo que representa al Estado la prestación del servicio, ni cobra el mismo monto a todas las personas que reciben el mismo servicio en razón de un parámetro razonable.
En el caso, dada la similitud con los precedentes citados, el legislador bajacaliforniano consideró como elemento determinante para el establecimiento de la cuota del derecho el uso o destino de los predios de las personas ello necesariamente se traduce en la desproporcionalidad de la cuota, puesto que no se atiende al costo real del servicio proporcionado por el Municipio.
Ello ocasiona que la individualización en cuanto al monto de ese derecho se diferencie entre
cada contribuyente en razón del destino o uso de los predios de las personas físicas o morales que sean propietarias o poseedoras, ocasionando un pago inequitativo y diferenciado para cada uno de los gobernados obligados a cubrir ese derecho.
Así, por la forma en que se configura el derecho impugnado, podría darse el caso de que una misma persona pague más de una vez la tarifa establecida, si es que es propietaria o poseedora de más de un predio, pero que sea destinado a varios fines, por ejemplo, uso doméstico y a la vez actividades comerciales o industriales, por lo que estará obligado a cubrir más de dos pagos de diverso monto, pese a que obtiene el mismo beneficio que la persona que sólo tiene un predio o incluso, no es propietaria de ninguno.
Ello, porque el cobro de derechos por alumbrado público solo puede establecerse en función al costo que genera la prestación del servicio, no así de manera diferenciada según el tipo o destino del predio, pues se trata de un beneficio para toda la colectividad y no de sujetos particulares; por tanto, la norma controvertida viola el principio de proporcionalidad en las contribuciones.
– SEGUNDO. El artículo 43, letra U, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, prevé cobros injustificados por la reproducción de información pública solicitada a la Unidad Municipal de Acceso a la Información por medio de copias simples, copias certificadas o en disco compacto (CD).
Por tanto, vulnera el derecho de acceso a la información, así como los principios de gratuidad que lo rige y de proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, como se explica a continuación:
A. Marco constitucional y convencional del derecho de acceso a la información
Ese Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho de acceso a la información consagrado en el artículo 6o. constitucional comprende: 1) el derecho de informar (difundir); 2) el derecho de acceso a la información (buscar); y 3) el derecho de ser informado (recibir).
Así, este derecho garantiza que todas las personas puedan solicitar información al Estado de los archivos, registro y documentos públicos, siempre que sea solicitada por escrito, de manera pacífica y respetuosa. Al respecto, exige que el Estado no obstaculice ni impida la búsqueda y, por otra parte, requiere que establezca los medios e instrumentos idóneos a través de los cuales las personas puedan solicitar dicha información.
Es importante destacar que tanto esa Suprema Corte de Justicia de la Nación como la Corte Interamericana de los Derechos Humanos han sido enfáticas en establecer la doble vertiente del derecho de acceso a la información, como garantía individual y como derecho colectivo o garantía social.
Ahora bien, el principio de gratuidad contemplado en el artículo 6o. constitucional, implica que su ejercicio debe realizarse sin entregar a cambio contraprestación alguna, salvo el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción, cuando, en su caso, sea procedente, justificado y proporcional.
En las discusiones que dieron origen a la reforma y adiciones al artículo 6o. constitucional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veinte de julio de dos mil siete, se advierte que el Constituyente Permanente determinó consagrar la gratuidad en el derecho de acceso a la información en su fracción III como una garantía indispensable para el ejercicio del derecho de acceso a la información, lo que significa que el hecho de proporcionar información a los particulares no les generará costo alguno.
El Máximo Tribunal del país ha resuelto que lo que sí puede cobrarse al solicitante de la información son los costos de los materiales utilizados en la reproducción, el costo de envío y la certificación de documentos. Para ello debe analizarse si dichas cuotas se fijaron de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos.
B. Cobros injustificados por la reproducción de la información solicitada
Lo dispuesto en el apartado identificado con la letra U del artículo 43 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, prevé cobros injustificados por la reproducción de información a través de copia simple de $1.50 copia certificada con un valor de $14.50 y a través de disco compacto (CD) por un monto de $14.50, pues no corresponden al costo real de los materiales empleados para la entrega de la información requerida.
Es criterio reiterado de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes que, en estos casos, se debe determinar si dichas tarifas se fijaron de acuerdo con una base objetiva y razonable de los materiales y utilizados y de sus costos, pues conforme al artículo 134 de la Constitución General, los recursos económicos del Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez; de ahí que no deben emplearse de
manera abusiva, ni para un destino diverso al programado, además el gasto público siempre debe buscar las mejores condiciones de contratación.
Así, ese Tribunal Constitucional ha reconocido que, atendiendo al principio de gratuidad, se requiere una motivación reforzada por parte del legislador en el cual explique o razone el costo de los materiales de reproducción de un documento o, en su caso, de su certificación, así como la metodología que utilizó para llegar a los mismos.
En esa tesitura, recaía en el legislador local la carga de demostrar que el cobro establecido en la disposición impugnada, por proporcionar información en diversos medios, atiende únicamente a la modalidad de reproducción y entrega solicitada.
De tal suerte que, si no existe razonamiento que justifique el cobro por la reproducción de información con base objetiva, ello solo puede significar que la cuota establecida se determinó de forma arbitraria sin contemplar el costo real de los materiales empleados en la reproducción de la información en copias simples, copias certificadas o a través de disco compacto (CD), por lo que la norma combatida viola el principio de gratuidad en el acceso a la información.
C. Transgresión al principio de proporcionalidad tributaria
Adicionalmente, la letra U del artículo 43 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, viola el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, el cual busca resguardar la capacidad contributiva del causante e impone la necesidad de aportar el sostenimiento de los gastos públicos.
El principio de proporcionalidad tributaria exige que se establezcan contribuciones cuyos elementos hecho y base imponible guarden concordancia, de manera que la norma controvertida es desproporcional pues los derechos causados por la reproducción de documentos no se sujetan al costo erogado por el Estado para su expedición.
Lo anterior, porque la norma impugnada se encuentra inserta en el título relativo a los “derechos” del ordenamiento municipal mencionado, y para la determinación de las cuotas por esos conceptos, ha de tenerse en cuenta el costo que le cause al Estado la ejecución del servicio en cuestión, por lo cual la cuota establecida deberá ser fija e igual para todas las personas que reciban los mismos servicios.
Así, la norma impugnada transgrede el principio de proporcionalidad tributaria, pues si bien es cierto que el servicio que proporciona el Estado no se limita a reproducir el documento original del que se pretende obtener una certificación, sino que también implica la certificación respectiva del funcionario autorizado, se da lugar a la relación entablada entre las partes que no es ni puede ser de derecho privado de modo que no puede exigir lucro o ganancia para éste, sino que debe guardar una relación razonable con el costo del servicio prestado, tal y como resolvió ese Alto Tribunal en la acción de inconstitucionalidad 15/2019.
Finalmente, de ser tildadas de inconstitucionales las normas impugnadas, se solicita se extiendan los efectos a todas aquellas que estén relacionadas; asimismo, que se vincule al Congreso local a que en lo futuro se abstenga de expedir normas con el mismo vicio alegado.
4. CUARTO. Registro del expediente y turno del asunto. Por acuerdo de veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente de la presente acción de inconstitucionalidad con el número 97/2021, y la turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa como instructora del procedimiento.
5. QUINTO. Admisión de la demanda. La Ministra instructora admitió a trámite el presente asunto mediante proveído de veintiocho de junio de dos mil veintiuno, en el cual ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California para que rindieran sus respectivos informes; asimismo, requirió al órgano legislativo para que remitiera copia certificada del proceso legislativo de las normas impugnadas y al órgano ejecutivo para que exhibiera copia certificada del Periódico Oficial estatal en el que conste su publicación. De igual forma, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que antes del cierre de instrucción manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.
6. SEXTO. Acuerdo que tiene por rendidos los informes de las autoridades emisora y promulgadora. Por acuerdo de veintiséis de agosto de dos mil veintiuno, la Ministra instructora tuvo por rendidos los informes requeridos a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California, autoridades a las cuales tuvo dando cumplimiento a los requerimientos ordenados en autos.
7. SÉPTIMO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Baja California. Mediante oficio recibido el veintiocho de julio de dos mil veintiuno a través del sistema electrónico de este Alto Tribunal(2), las diputadas Eva Gricelda Rodríguez y María Luisa Villalobos Ávila, en su carácter de Presidente y Secretaria, respectivamente, de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Baja California,
rindieron el informe solicitado, en el cual expresan, en esencia, lo siguiente:
En cuanto a la procedencia de la acción
– La acción intentada resulta improcedente, toda vez que respecto a la competencia constitucional para la emisión de las normas impugnadas, el Congreso local se encuentra constitucional y legalmente con facultades, por así disponerlo los numerales 13, 27, fracción I, 28 y 29 de la Constitución Política de Baja California; aunado de que fueron aprobadas en concordancia con las disposiciones contenidas en los artículos 31, fracción IV, en relación con el numeral 115, fracciones III y IV, ambos de la Constitución Federal, toda vez que establecen todos los elementos como objeto, sujeto, base gravable, cuota, tiempo de causación, época de pago, destino o fin, y se justifica plenamente la naturaleza de la base del derecho por servicios de alumbrado público.
En cuanto al fondo
– El artículo 30 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, que regula el pago de derechos municipales por el servicio de alumbrado público, resulta constitucional, pues el objetivo principal del sistema tributario es la recaudación de los ingresos que el Municipio requiere para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad con el propósito de procurar el crecimiento económico y la más justa distribución, lo cual incluye el pago de derechos por alumbrado público que presta el Ayuntamiento, de manera que no se trata de una simple imposición soberana de la potestad del legislador, sino de una vinculación social.
– El pago de derechos de alumbrado público sirve para solventar varias actividades derivadas del mismo servicio, como la operación, ampliación, rehabilitación, reposición y mantenimiento que se presta por el Ayuntamiento en la vía pública a través de su red en beneficio de los ciudadanos, por ello los sujetos se encuentran obligados al pago de ese servicio, son los mismos beneficiarios, que son los propietarios o poseedores de inmuebles, mismos que deberán pagar en razón de su domicilio y las actividades económicas que realice, ya sea uso doméstico y/o habitacional, comercial y de servicios, o en su caso, se encuentre en un ramo industrial.
– Las cuotas del derecho de alumbrado público se determinaron tomando en cuenta el costo que representa para el Municipio prestar el servicio de alumbrado público a los beneficiarios del mismo, por ello, contrario a lo señalado por la accionante, en ningún momento contraviene los principios de legalidad y equidad tributaria en razón de que el legislador encontró un equilibrio entre las diferentes condiciones de los beneficiarios antes señalados, ya que no todos se encuentran en las mismas circunstancias, es decir, no podrían realizar el pago de un derecho de alumbrado público con una tarifa general, en razón de que dependerá de la actividad económica que realicen y del domicilio sujeto al derecho de referencia.
– No todos los contribuyentes obligados al pago del tributo se encuentran en una situación similar, ya que se debe tomar en consideración el domicilio y la actividad que realizan cada uno, es decir, no todos se encuentran en iguales circunstancias, ya que el principio de equidad no implica la necesidad de que los sujetos se encuentren en todo momento y ante cualquier circunstancia en condiciones de absoluta igualdad.
– Así, las cuotas que deben cubrir los propietarios o poseedores de inmuebles por el alumbrado público dependerán del destino y las características del predio, por lo que se fija la tarifa que señaló el legislador, siendo esto una facultad tomada por la autoridad legisladora en consideración de los elementos tributarios y a su vez salvaguardando la equidad y la proporcionalidad de los mismos, tratando igual a los que se encuentran en condiciones iguales y señalándoles determinada tarifa, en razón de su domicilio y actividad.
– El legislador concreta el monto de la obligación tributaria, de tal manera que existe congruencia en el cobro a los beneficios del servicio, ya que no todos los ciudadanos se encuentran en la misma situación, es por ello que se regula de manera específica para cada beneficiario en el artículo hoy impugnado, tomando en cuenta el costo por el suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio, los costos por la operación y mantenimiento y reposición al alumbrado público, incluyendo gastos administrativos, sueldos y salarios del personal involucrados directamente con dicho servicio, cumpliendo con los principios del artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.
– En cuanto a que se violenta el principio de proporcionalidad y equidad, al momento de la creación de la Ley de Ingresos impugnada, se actuó de acuerdo al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, el cual permite a los Municipios administrar libremente su hacienda, así como proponer al Congreso local las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, por lo que en consecuencia los actos reclamados fueron creados atendiendo a las disposiciones constitucionales y las referidas leyes secundarias, de manera que
no se deben tildar de inconstitucionales.
– El principio de igualdad tributaria no se trastoca si se crean grupos o categorías para una misma base de causación, toda vez que dentro de la universalidad de los sujetos pasivos, seguramente se encontrarán grupos que, encuadrando en el supuesto general, guarden una situación distinta por razones específicas, incluso si se trata de una capacidad contributiva distinta a la que la universalidad de los sujetos pasivos tienen, encontrando aquí un ejemplo de congruencia y equilibrio con el principio de proporcionalidad tributaria, sin que mutuamente se excluyan o incluyan para probar un caso de violación al resto de los principios coexistentes en esta materia fiscal, incluyendo el de legalidad y el relativo al destino de las contribuciones.
– Las excepciones establecidas en los numerales tildados de inconstitucionales, no se tratan de una cuestión de equidad, sino de hipótesis de causación distintas en relación con el pago del derecho de alumbrado público, pues como ya se hizo mención, no todos los contribuyentes obligados al pago del derecho, deben ser considerados de manera idéntica, como se desprende del ordenamiento fiscal tildado de inconstitucional.
– El alumbrado público, cuenta con los elementos para ser cobrados como contribución, en este caso denominada “derechos”, la cual es importante recaudar para sostener el servicio municipal y su debido mantenimiento, por ello debe ser recuperado; asimismo, el alcance que pueda generar el alumbrado público y los beneficios que lleva como los son la seguridad tanto para prevenir accidentes como actos delictivos, es uno de tantos, por los cuales es indispensable la contribución de los ciudadanos para seguir manteniendo ese beneficio.
– En el caso, se está ante la expedición de una ley de ingresos del Municipio de Tecate, en el cual se establecen como ingresos, el pago de un derecho por el servicio de alumbrado público, aplicando para su cuantificación determinado porcentaje respecto del consumo de energía eléctrica, el cual será determinado y recaudado por la Comisión Federal de Electricidad, esto es, que con base en el consumo de energía eléctrica establecido por dicha Comisión, será la cantidad que resulte como pago de derechos de alumbrado público (aplicando el porcentaje que establezca la ley al respecto), la cual será incluida en el aviso-recibo que la propia Comisión emita al respecto.
– La Comisión Federal de Electricidad tendrá la facultad de determinar y recaudar el pago de los derechos municipales de alumbrado público, si en el caso así se hubiera establecido en el convenio o contrato celebrado entre el Ayuntamiento y el propio organismo público descentralizado, en términos del artículo 9 de la Ley del Servicio de Energía Eléctrica.
– Debiendo quedar precisado que dicha ley, no señala que la Comisión Federal de Electricidad tenga la facultad de exigir el cobro de derechos de alumbrado público, sino exclusivamente la de celebrar convenios o contratos con los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios o con entidades públicas y privadas o personas físicas, para la realización de actos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica.
– En congruencia con la acción de inconstitucionalidad 107/2020, resuelta el trece de octubre de dos mil veinte, misma que en el cuarto punto resolutivo declaró la invalidez, entre otros, del artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, para el ejercicio fiscal 2020, eliminando así el impuesto por alumbrado público, esta autoridad legisladora al emitir la nueva Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, para el ejercicio fiscal 2021, cambio la naturaleza de la contribución, a efecto de establecer en su artículo 35, el derecho de alumbrado público, es decir, se cambió la naturaleza de la contribución de un impuesto a un derecho, ya que se precisaron cada uno de los elementos de dicha contribución de derecho por alumbrado público.
– La actora carece de legitimación procesal para promover este medio de control constitucional, porque no tiene atribuciones para intervenir en el diseño y configuración del sistema tributario local, que está a cargo de los Poderes Ejecutivo y Legislativo locales, por lo que, en todo caso, la acción solo puede ser promovida por un órgano de la misma naturaleza (Congreso de la Unión o Ejecutivo Federal); y en cuanto a los derechos que estima vulnerados, no refiere casos concretos para que la Suprema Corte estuviera en condiciones de determinar si el pago de derechos que presta el Municipio de Tecate, transgrede los principios que aduce vulnerados.
– En relación con el artículo 43, letra U, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, éste resulta constitucional, pues puede observarse una indebida interpretación de la accionante al contenido de dicho precepto, ya que el cobro por concepto de derechos se encuentra legalmente justificado, en la medida en que los derechos que se pagan por la expedición de certificados, títulos o copias de documentos, es para
compensar el gasto de papel, tinta y servicio de impresora que utiliza el Ayuntamiento para proporcionar dicha información, relacionados con la expedición, grabación y/o envío de documentos solicitada a la Unidad Municipal.
– La tarifa se ajusta al factor inflacionario en la Ley de Ingresos impugnada, lo cual no violenta el principio de gratuidad que rige a la información pública, ya que se insiste que dicha tarifa es para compensar el papel, tinta y servicio de impresora que utiliza el Ayuntamiento para proporcionar la información solicitada.
– No se trata de un cobro a la información, ya que esta es de dominio público y mucho menos un cobro a la rúbrica o autorización del funcionario que la emite, solamente es el pago de un derecho que se debe pagar por utilizar algunos bienes del dominio público cuyo monto respectivo se encuentra establecido en la ley especial que lo regula, en este caso, la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, por ello se debe señalar que todo ciudadano se encuentra obligado al pago de derechos cuando pretenda usar o aprovechar servicios que presta el Estado ya que los servicios de los que hablamos no es en sí la información solicitada, sino son bienes del Municipio para plasmar dicha información solicitada como lo son las hojas, tintas, medios magnéticos, entre otros.
– La accionante está dando interpretación de manera aislada, como si fuera un cobro por la información o por la rúbrica del funcionario que expide dicha información; sin embargo, el artículo impugnado se encuentra dentro de un ámbito específico de aplicación, primeramente que son derechos referentes a la expedición, grabación y envío de documentos e información solicitada por peticionarios, y que esta será pagada por el mismo sujetándose a una tarifa en específico señalado en el mismo artículo impugnado.
– La accionante señala una transgresión al derecho de acceso a la información, así como los principios de gratuidad que lo rige y de proporcionalidad en las contribuciones; sin embargo, tal argumento de la accionante es inoperante, toda vez que el legislador realizó el análisis pertinente a los preceptos que integran la Ley de Ingresos para el Municipio de Tecate, dotando a dicha ley de legalidad y estableciendo los principios constitucionales que rigen las garantías tributarias.
– Se encuentran legalmente justificados los cobros reales en la reproducción de la información proporcionada por el Ayuntamiento, para la recuperación de los materiales empleados para le entrega de información, sin restringir el flujo de información, ya que solamente se paga para recuperar el costo del material en el que se plasma dicha información, sin ser abusivos sino equitativos, como se puede observar en la letra U del artículo 43 impugnado, haciendo referencia a los elementos en los cuales el legislador se apoya para determinar tales cuotas sin especificar el precio en el mercado de hojas de papel, de la tinta para las impresiones, ya que la autoridad legislativa no se encuentra obligada en señalar dichos precios, ya que conforme a propuesta técnica económica el legislador tiene facultad para precisar los importes por conceptos de derechos sin violentar el principio de gratuidad que rige a la información pública, ya que dicha tarifa es solo para compensar el gasto de papel, tinta y servicio de impresora que utiliza el Ayuntamiento para proporcionar dicha información, fuera del supuesto legal previsto de gratuidad.
– Por ello, el artículo impugnado cumple con el principio de gratuidad, el cual es generador de derechos que permite que el interesado acceda a la información puesta a dominio público por los Ayuntamientos municipales, pues se les proporcionará la información a los particulares y no les genera costo alguno, siempre y cuando se encuentre disponible al público.
– En relación con la violación al principio de proporcionalidad tributaria, ello resulta infundado e inoperante, toda vez que, al momento de la creación de la Ley de Ingresos impugnada, se actuó de acuerdo a lo estipulado por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal y respetando los principios establecidos en el diverso 31, fracción IV, de esa Norma Fundamental.
8. OCTAVO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California. Mediante oficio depositado en la oficina de correos de la localidad el doce de agosto de dos mil veintiuno y recibido el veintitrés de agosto siguiente ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación(3), el Secretario General de Gobierno del Estado de Baja California, en
representación del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, compareció a rendir el informe solicitado, en el que expone, esencialmente, lo siguiente:
– En el caso, los legisladores locales acotaron su actuar y el ejercicio de su libertad de configuración en acatamiento a las disposiciones legales vigentes; aunado a que el Congreso local se encuentra constitucionalmente autorizado para exigir nuevas obligaciones y acotar derechos legales preexistentes cuando sea necesario. Así, las leyes que se tildan de invalidas se presumen apegadas al marco constitucional por emanar de un proceso formal llevado a cabo por el Congreso del Estado.
– En cuanto al artículo 30 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, es preciso indicar que conforme al artículo 115, fracción III, inciso b), de la Constitución Federal, el Municipio tiene bajo su cargo la prestación del servicio de alumbrado público, correspondiéndole, además, proponer a la legislatura local las cuotas o tarifas aplicables a derechos que sirvan para la obtención de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
– Las cuotas establecidas fueron determinadas y aprobadas, tomando en cuenta el costo que representa al Municipio prestar el servicio de alumbrado público a los beneficiarios del mismo, considerando el costo por el suministro de energía eléctrica para su prestación, incluyendo gastos administrativos, sueldos y salarios de personal, involucrados directamente en dicho servicio; por tanto, no se consideran que violen el principio de proporcionalidad tributaria.
– Contrario a lo que afirma la accionante, no todas las personas reciben el mismo servicio de alumbrado público, ya que, por ejemplo, la distancia e intensidad de las luminarias instaladas en zonas residenciales no son iguales a las zonas comerciales o industriales, ya que debido a la movilidad, es necesario contar con una mayor iluminación que permita, por ejemplo, a las autoridades de seguridad pública una mejor vigilancia, así como otorgar tranquilidad y confianza a los transeúntes para asistir a dichos establecimientos.
– Se justifica la existencia de diversas cuotas que cada sujeto obligado debe pagar según su condición, pues atendiendo al principio de proporcionalidad, el legislador está obligado a establecer categorías de contribuyentes que reconozcan la existencia de desigualdades económicas y materiales, de modo que quienes obtengan un diferente grado de aprovechamiento de los bienes públicos, deben ser tratados justamente de manera proporcional, de acuerdo con el beneficio aproximado obtenido por el usuario.
– Por lo que se refiere a la equidad tributaria, no deben confundirse con la igualdad que tiende a que en condiciones análogas se impongan gravámenes idénticos a los contribuyentes, esto es, que las leyes deben tratar igual a los iguales, en igualdad de circunstancias, en tanto que el principio de equidad, que debe satisfacer toda norma fiscal, tiene como elemento esencial que, con respecto de los destinatarios, se trate de manera igual a quienes se encuentren en igual situación, de ahí que las diferencias narradas hacen ver que, las personas de que se habla, no se encuentren en un mismo plano de equidad.
– El alumbrado público constituye un servicio que se presta para proveer iluminación mínima artificial necesaria en espacios públicos y vialidades para contribuir a la seguridad de peatones y vehículos, conforme a la fracción III del artículo 115 constitucional.
– En cuanto al artículo 43, letra U, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, para el ejercicio fiscal 2021, éste resulta constitucional, ya que no establece una prohibición o restricción al acceso a la información pública, sino que cumple a cabalidad lo dispuesto en el artículo 6o. constitucional y demás disposiciones aplicables en la materia, siendo que garantiza su acceso a los ciudadanos a través de mecanismos de consulta y diversas modalidades de reproducción.
– El principio de gratuidad contemplado en el artículo 6o. constitucional se refiere a los procedimientos de acceso a la información, así como de acceso a rectificación de datos personales, no así a los eventuales costos de los soportes en los que se entregue la información, por ejemplo, magnéticos, copias simples o certificadas, ni a los costos de entrega por mecanismos de mensajería cuando así lo solicite el particular. Los medios de reproducción y costos de envío tienen un costo, nunca la información.
– En cuanto a que el legislador no fijó las cuotas con una base objetiva y razonable, conviene destacar que las legislaturas locales pueden implementar normas específicas siempre que éstas respeten los parámetros y bases establecidas al respecto, como acontece en la especie.
– El cobro materia de impugnación no sólo atiende al valor propio e intrínseco de lo entregado, sino también al despliegue humano y material que implica la actividad. Así, se advierte que uno de los principios que rigen los derechos lo constituye la debida correlación entre la cantidad pagada y el servicio otorgado, sin que exista criterio que permite al Estado asegurar que el monto ascienda exactamente al costo del servicio que realice en beneficio del particular.
– El acceso a la información pública y gratuita no llega al extremo de exentar de cualquier gasto la reproducción de la información, máxime que, el accionante hace referencia a las tarifas que serán cobradas por los diversos modos de reproducción, pues perdió de vista que la diferencia en cantidades atiende a la forma en la que se encuentra contenida la información a reproducir; por consiguiente, los gastos de reproducción.
– La actora no demuestra la supuesta falta de proporcionalidad y la aludida falta de concordancia al costo de los derechos que reclama, por lo que resultan infundados sus conceptos de invalidez.
9. NOVENO. Pedimento del Fiscal General de la República y de la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. El citado funcionario y la referida dependencia no formularon manifestación alguna o pedimento concreto.
10. DÉCIMO. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo de veintinueve de septiembre de dos mil veintiuno, la Ministra instructora cerró la instrucción del asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
11. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(4), y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(5), en relación con el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013(6) de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promueve el presente medio de control constitucional contra normas generales al considerar que su contenido es inconstitucional.
12. SEGUNDO. Precisión de las normas impugnadas. Las normas efectivamente combatidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos son los artículos 30 y 43, letra U, ambos de la Ley de Ingresos del Municipio de Tecate, Baja California, y Tabla de Valores Catastrales Unitarios, Base del Impuesto Predial para el Ejercicio Fiscal de 2021, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, Tomo CXXVIII, No. 35, el dieciocho de mayo de dos mil veintiuno.