INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL CUAL SE EMITEN CRITERIOS GENERALES PARA GARANTIZAR EL PRINCIPIO DE PARIDAD DE GÉNERO EN LA POSTULACIÓN DE CANDIDATURAS A LAS GUBERNATURAS EN LOS PROCESOS ELECTORALES LOCALES 2021-2022
GLOSARIO
| Consejo General | Consejo General del Instituto Nacional Electoral |
| CPEUM/Constitución | Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos |
| DEPPP | Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos |
| DOF | Diario Oficial de la Federación |
| INE/Instituto | Instituto Nacional Electoral |
| JDC | Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales de la Ciudadanía |
| LGIPE | Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales |
| LGPP | Ley General de Partidos Políticos |
| OPL | Organismos Públicos Locales |
| PPN | Partidos Políticos Nacionales |
| PPL | Partidos Políticos con registro local |
| SCJN | Suprema Corte de Justicia de la Nación |
| TEPJF | Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación |
ANTECEDENTES
I. Reforma constitucional de 2014. El diez de febrero de 2014, se publicó en el DOF la reforma a la CPEUM que estableció la obligación de los partidos políticos de postulación paritaria en cargos de elección popular.
II. Reforma “Paridad en Todo”. El seis de junio de dos mil diecinueve, se publicó en el DOF la reforma a nueve artículos de la CPEUM en relación con la aplicación del principio de paridad entre mujeres y hombres en todos los poderes públicos y niveles de gobierno.
III. Reforma para prevenir, sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres en razón de género. El trece de abril de dos mil veinte, se publicó en el DOF el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia; de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; de la Ley General de Partidos Políticos; de la Ley General en Materia de Delitos Electorales; Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República; de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”; para prevenir, atender, sancionar, reparar y erradicar la violencia política contra las mujeres en razón de género.
IV. Solicitud para la emisión de criterios para garantizar el principio de paridad en gubernaturas locales. El once de agosto de dos mil veinte, la ciudadana y aspirante a la candidatura a gobernadora del estado de Michoacán por el partido político MORENA, Selene Lucía Vázquez Alatorre, así como las organizaciones Equilibra, Centro para Justicia Constitucional, y Litiga, Organización de Litigio Estratégico de Derechos Humanos solicitaron al Consejo General, la emisión de criterios para garantizar el principio de paridad, entre los géneros, en la postulación de candidaturas a las 15 gubernaturas a elegir en los procesos electorales locales 2020-2021.
V. Respuesta de la DEPPP. El siete de septiembre de dos mil veinte,el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos emitió el oficio INE/DEPPP/DE/DPPF/6959/2020 mediante el cual dio respuesta a la solicitud citada en el antecedente anterior. En dicho oficio, el titular de la DEPPP señaló que: “la organización de los procesos electorales locales corresponde a los Organismos Públicos Locales (art. 41 CPEUM, base V, apartado C)”; “… por lo que los Organismos Públicos Locales son los encargados de establecer los requisitos que se deben cumplir para que las personas puedan ser registrados a una candidatura a los puestos locales de elección popular”.
VI. Juicio de la ciudadanía SUP-JDC-2729-2020. Para combatir la respuesta referida en el párrafo anterior, el catorce de septiembre de dos mil veinte, la organización Equilibra promovió medio de impugnación para combatir la respuesta dada a su petición ante la Sala Superior del TEPJF mismo que se resolvió el uno de octubre de dos mil veinte, en el sentido de revocar el oficio impugnado, por considerar que la petición realizada por la actora fue expresamente dirigida a quienes integran el Consejo General, a efecto de requerirles la emisión de criterios generales para garantizar el principio de paridad de género en la postulación de las candidaturas a las gubernaturas, en los procesos electorales locales 2020-2021, por lo que el Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos carecía de facultades para emitir la respuesta correspondiente, porque ello compete, de manera exclusiva, al Consejo General.
Conforme con lo anterior, la Sala Superior del TEPJF ordenó al Consejo General dar respuesta a la consulta formulada y, hecho lo anterior, informar al TEPJF dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes su cumplimiento.
VII. Acuerdo INE/CG569/2020 del Consejo General. En cumplimiento a la sentencia referida en el antecedente anterior, el seis de noviembre de dos mil veinte, el Consejo General, mediante el Acuerdo INE/CG569/2020, dio respuesta a la consulta formulada por Selene Lucía Vázquez Alatorre, aspirante a la candidatura a la gubernatura del estado de Michoacán por MORENA, así como a las organizaciones “Equilibra, centro para la justicia constitucional” y “Litiga, organización de litigio estratégico de derechos humanos”, relacionada con la emisión de criterios generales que garanticen el principio de paridad de género en la postulación de candidaturas a las gubernaturas en los procesos electorales locales 2020-2021.
Con el propósito de que los criterios que se adopten tiendan a lograr la mayor paridad posible entre los géneros, en las 31 gubernaturas y Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México, y en atención a que en 2021 solamente se renovarían las titularidades de los Poderes Ejecutivos en 15 entidades federativas, se determinó que cada PPN registraría mujeres como candidatas en por lo menos 7 entidades. Lo anterior, dado que antes del proceso electoral 2020-2021, de las 32 gubernaturas de las entidades federativas, únicamente 2 se encontraban ocupadas por mujeres.
VIII. Recurso de apelación. El Partido Acción Nacional, el Partido de Baja California y el Senado de la República impugnaron el Acuerdo INE/CG569/2020 ante la Sala Superior del TEPJF. Los recurrentes adujeron, esencialmente, que el Instituto carecía de competencia para emitir criterios en materia de paridad para obligar a los partidos políticos a postular al menos 7 mujeres de las 15 gubernaturas a renovarse en el proceso electoral 2020-2021; además, los recurrentes consideraron que se invadía la facultad del Poder Legislativo federal y local, pues si bien el Instituto tiene facultad reglamentaria, estos criterios invaden el principio de reserva de ley.
Asimismo, se adujo que, con la emisión del Acuerdo impugnado, se ejerció implícitamente la facultad de atracción por la autoridad electoral sin fundar ni motivar tal determinación, lo cual vulneraba el principio de certeza, pues esta determinación era de carácter sustantivo y, por ende, los cambios trascendentales deben precisarse de manera anticipada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución. Aunado a que estimaron se vulneraba el derecho de autoorganización de los partidos políticos.
IX. SUP-RAP-116/2020 y acumulados. En sesión de catorce de diciembre de dos mil veinte, la Sala Superior del TEPJF resolvió revocar el Acuerdo INE/CG569/2020 del Consejo General, relacionado con la emisión de criterios generales que garantizaban el principio de paridad de género en la postulación de candidaturas a las gubernaturas en los procesos electorales locales 2020-2021.
Al respecto, se consideró que el sistema jurídico no atribuye a este Consejo General facultades explícitas para establecer las condiciones bajo las que se debe instrumentar y garantizar la paridad en las elecciones a las gubernaturas, pues en su concepto, tal facultad se encuentra reservada al Congreso de la Unión, así como a las legislaturas locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, por lo que, al existir reserva de ley para establecer las normas sobre ese tópico, tampoco se podría derivar alguna facultad implícita de esta autoridad administrativa electoral para actuar en ese sentido.
No obstante lo anterior, la Sala Superior, en su calidad de máxima autoridad jurisdiccional en la materia, garante del cumplimiento de los mandatos en materia de derechos humanos que surgen de los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte y de las normas constitucionales, consideró que asegurar que la falta de regulación de la paridad en el caso de las gubernaturas no se debe traducir en el incumplimiento de la Constitución, por lo que, al existir la necesidad de instrumentar la paridad en las gubernaturas, determinó establecer la obligación de los partidos políticos a postular a siete mujeres como candidatas para renovar los ejecutivos locales, a partir del parámetro de control de la regularidad constitucional integrado por los artículos 35.II y 41.I y las obligaciones derivadas de las normas internacionales de derechos humanos aplicables, en los que se reconoció claramente el derecho de la ciudadanía de ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular, y se estableció la obligación a cargo de los partidos políticos para generar la posibilidad de acceso al poder público cumpliendo con el principio de paridad.
Asimismo, vinculó al Congreso de la Unión y a los congresos de las entidades federativas, para que emitieran la regulación necesaria para la postulación paritaria de candidaturas de los partidos políticos a las gubernaturas de las entidades federativas, previo al inicio de los próximos procesos electorales en los que haya de renovarse a la persona titular del ejecutivo de la entidad que corresponda.
CONSIDERACIONES
Contexto histórico de la participación política de las mujeres
La participación histórica de las mujeres en los procesos electorales y en órganos de representación política se ha caracterizado por enfrentar múltiples obstáculos, resistencias y expresiones de franca discriminación y violencia por razones de género. Apenas, de manera muy reciente, como resultado de las citadas reformas constitucionales y legales, así como de una serie de medidas afirmativas implementadas en el Proceso Electoral Federal 2017-2018, se logró, por primera vez en la historia del país contar con un Congreso de la Unión prácticamente paritario.
En cuanto al acceso de las mujeres a candidaturas para gubernaturas, las mujeres han tenido muy pocas oportunidades de ser candidatas y, en consecuencia, las posibilidades para ocupar tal cargo se han visto reducidas a un número que no cumple con los parámetros constitucionales de igualdad de condiciones, esto es, igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres y, por supuesto, con el principio constitucional de paridad género.
A fin de evidenciar los pocos espacios que han sido ocupados por mujeres en los procesos electorales para las gubernaturas de las diversas entidades federativas que han tenido elecciones desde la reforma constitucional del 2014 (que elevó a rango constitucional el principio de paridad de género), se muestra los siguientes datos:
– Proceso Electoral Local 2015: se renovaron 9 gubernaturas, registrándose un total de 66 candidaturas, de las cuales sólo 18.18% correspondió a mujeres y 81.82% correspondió a candidaturas de hombres.
– Proceso Electoral 2016: En la elección de ese año fueron 12 las entidades federativas en las que se contendió por la gubernatura que registraron 79 candidaturas, sólo 17.72% fueron mujeres y 82.28% de hombres.
– Proceso Electoral 2017: fueron 3 entidades federativas las que renovaron su gubernatura, registrándose un total de 21 candidaturas, de éstas sólo 19.05% fueron mujeres y el 80.95% fueron hombres.
– Proceso Electoral 2018: se registró el porcentaje más alto de mujeres para candidaturas a gobernadoras con 21.57%, frente a 78.43% de hombres, considerando a las 9 entidades federativas que tuvieron este tipo de elección ordinaria.
– Proceso Electoral 2019: en este proceso no se registró a una sola mujer para el cargo de gobernadora, siendo que, de un total de 9 candidaturas en las 2 entidades federativas con elección, todas fueron para hombres.
Al considerar las elecciones celebradas desde el año 2015 y hasta las del 2019, se han renovado las gubernaturas de las 32 entidades federativas y, en el caso de Veracruz y Puebla, han celebrado elecciones para la gubernatura en dos ocasiones (2016 y 2018).
En México, en el período comprendido de 2015 a 2020 se han registrado 226 candidaturas para
gubernaturas, de las cuales sólo 41 han correspondido a mujeres (18.14%) y 185 han correspondido a hombres (81.86%), identificándose una gran desventaja en las postulaciones para mujeres.
De 1979 a 2020, sólo ha habido 7 mujeres gobernadoras electas en la historia del país (Griselda Álvarez Ponce de León, Colima, 1979-1985; Beatriz Paredes Rangel, Tlaxcala 1987-1992; Amalia García Medina, Zacatecas, 2004-2010; Ivonne Ortega Pacheco, Yucatán, 2007-2013; Claudia Pavlovich Arellano 2015-en funciones; y Claudia Sheinbaum Pardo 2018 en funciones).
En el mismo período de 1979- 2020, se suman 2 mujeres gobernadoras en calidad de provisionales (Dulce María Sauri Riancho, Yucatán y Rosario Robles Berlanga en el entonces Distrito Federal).
Recientemente, en el proceso electoral 2020-2021, derivado de la sentencia SUP-RAP-116/2020 y Acumulados, se suman 6 gobernadoras electas a la vida democrática del país en los estados de Chihuahua (María Eugenia Campos Galván), Guerrero (Evelyn Cecia Salgado Pineda), Colima (Indira Vizcaíno Silva), Tlaxcala (Lorena Cuéllar Cisneros), Campeche (Layda Elena Sansores San Román) y Baja California (María del Pilar Ávila Olmeda).
Además, se precisa que históricamente ninguna mujer ha gobernado en los estados de Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas; entidades que habrán de renovar sus gubernaturas en 2022.
Parámetro de regularidad constitucional derecho a la igualdad y principio constitucional de paridad de género en el ejercicio del poder público.
Como parte integral de las razones que sostienen la procedencia constitucional y legal de la emisión del presente Acuerdo, este Instituto estima que el principio constitucional de paridad de género es una vertiente del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres protegido por el artículo 4º de la CPEUM, el cual forma parte del parámetro de regularidad constitucional en materia de derechos humanos tutelado por el artículo 1º de la Norma Fundamental.
Al respecto, la SCJN ha determinado en diversos criterios que el párrafo tercero del artículo 1° de la CPEUM contiene los siguientes elementos:
i) los principios objetivos de derechos humanos: universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad;
ii) las obligaciones genéricas de las autoridades estatales para la tutela de los derechos humanos: respeto, protección, promoción y garantía; y,
iii) las obligaciones específicas que forman parte de la obligación genérica de garantía: prevenir, investigar, sancionar y reparar, por lo que subrayó que una correcta interpretación del contenido y función del catálogo de derechos humanos previsto en el artículo 1° constitucional comporta la necesidad de destacar que el párrafo tercero prevé como principios objetivos rectores de los derechos humanos los de interdependencia e indivisibilidad.
Por ello, este Consejo General advierte que la reforma constitucional conocida como “Paridad en Todo”, publicada en el DOF el 6 de junio de 2019, forma parte del parámetro de regularidad constitucional en Materia de Derechos Humanos, en tanto que tiene por eje articulador dar directrices constitucionales para perseguir la concreción del derecho humano a la igualdad entre mujeres y hombres que protege el artículo 4º, párrafo primero, de la CPEUM y que en materia político electoral se desarrolla y dota de contenido a través del principio constitucional de paridad de género, de manera que, el modelo constitucional de “Paridad Total” implica un mandato de la Constitución Federal para transitar de un diseño de paridad en candidaturas a un modelo transversal constitucional de paridad género en el ejercicio del poder público en México, esto es, las mujeres tienen el derecho y el Estado -a través de todos sus órganos- tiene el deber de garantizar su acceso al ejercicio del poder público en todos los cargos de elección popular, lo que incluye las Gubernaturas.
Esto, en la inteligencia de que el principio de paridad de género en materia electoral constituye la directriz constitucional para revertir la desigualdad estructural de las mujeres frente a los hombres en el ejercicio de los derechos políticos y electorales, lo que incluye la nominación de candidaturas como el acceso al ejercicio de los cargos públicos, pues conforme con la reforma constitucional al artículo 35, fracción II, de la CPEUM, la paridad de género rige y es aplicable a todo cargo de elección popular – titulares de Poderes Ejecutivos; senadurías y diputaciones federales en el Congreso de la Unión, diputaciones locales en la integración de Congresos Estatales; y, todos los cargos de los Ayuntamientos-; esto es así, al establecer en forma textual que es derecho de la ciudadanía poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de
elección popular, sin que se haya establecido alguna excepción o limitante respecto de algún cargo.
En ese sentido, este Instituto identifica que la reforma constitucional Paridad en Todo constituye un nuevo paradigma de representación política al mandatar la transversalidad de la paridad de género en la integración de los órganos del Estado y en el ejercicio del poder público por mujeres y hombres en México; por lo cual, las modificaciones a los artículos 2º, 35, fracción II, 41, 53, 56 y 115, de la CPEUM constituyen una regla de integración de los órganos representativos federal y locales, que transforma el modelo de representación política.
En esa medida, el mandato de igualdad sustantiva que implica la eliminación de toda forma de discriminación en cualquiera de los ámbitos de la vida, que se genere por pertenecer a cualquier sexo, expresado en nuestra Constitución Federal en su artículo 4º, en materia de derechos políticos y electorales, es perfeccionado con el nuevo principio transversal de paridad de género en la integración de los órganos del Estado y/o ejercicio paritario del poder público, proporcionando un nuevo arreglo de configuración de la representatividad democrática.
Así, la paridad de género en la integración de los órganos del Estado emanada de la reforma constitucional constituye una regla permanente para la integración de los órganos de elección popular -colegiados y unipersonales-, con el fin de garantizar la representación paritaria de mujeres y hombres, en favor de un diseño de ejercicio del poder público paritario.
Esto es, la reforma constitucional no se trata de una medida provisional con el fin de favorecer a un grupo vulnerable, sino que la Paridad en Todo se trata de una transformación del mandato constitucional de legitimidad en torno de cómo se deben integrar los órganos del Estado y quiénes deben ejercer el poder público.
La reforma constitucional mandata transitar de un modelo de paridad de género en la postulación de candidaturas para progresar hacia un diseño constitucional electoral que transforma el pacto democrático, al establecer un nuevo arreglo constitucional en el que la regla sustancial del principio de mayoría y de representación proporcional como normas conductoras de la regularidad democrática ya no son los únicos principios prevalentes, pues mandata incorporar, con el mismo rango de importancia, la regla de principio de paridad en la integración de los órganos del Estado -creando un modelo paritario de ejercicio del poder público-, de forma tal que, en este nuevo arreglo constitucional a la cláusula democrática de la integración de los órganos del Estado se suma la cláusula paritaria en su conformación -como principios rectores de su regularidad constitucional y fuente de legitimidad-.
Por ello, la nueva cláusula constitucional de paridad en la integración de los órganos del Estado persigue constituir un modelo de ejercicio de poder público paritario y, a partir de esa condición, es una medida constitucional de configuración permanente en su observancia para integrar los órganos de gobierno, tanto para los que emergen de una elección democrática como para aquellos cargos del servicio público que son objeto de renovación y designación mediante vías distintas a los procesos electorales.
Como regla y principio, la reforma constitucional denominada “Paridad en Todo” constituye la máxima de las manifestaciones constitucionales del principio de igualdad -entre mujeres y hombres- en la vertiente de representación política y ejercicio paritario del poder público, pues se erige en un principio transversal que irradia su alcance en todo el orden constitucional mexicano al operar en la integración de todos los órganos del Estado, más expresamente al vincular a todas las entidades federativas para que, en el marco de la federación y conforme al nuevo arreglo constitucional paritario en materia de ejercicio del poder público ajusten sus normativas locales al nuevo diseño -artículo tercero transitorio de la reforma constitucional publicada en el DOF el 6 de junio de 2019-.
La reforma constitucional de “Paridad en Todo” establecida en los artículos 2º, Apartado A, fracción VII, 35, fracción II, 41, párrafo segundo, Base I, párrafo segundo, 53, párrafo segundo, 56, párrafo segundo y 115, fracción I, de la CPEUM, a modo de principio y regla establece un mandato irreductible de paridad en la postulación e integración de los cargos titulares del poder Ejecutivo Federal, Cámara de Diputados y Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, de los Poderes Ejecutivos locales, Congresos Estatales, Ayuntamientos, Presidencias Municipales, Órganos Constitucionales Autónomos, así como poderes públicos y cargos del servicio público renovados e integrados por vías distintas a las elecciones democráticas, al ser incorporada como cláusula constitucional. De ahí que, se insista, tiene como sustancia la creación de un nuevo entendimiento de la representación política y del ejercicio del poder público en México, esto es, constituye un nuevo paradigma constitucional en la integración de los órganos del Estado que tiene por mira garantizar un valor superior constitucional: el derecho a la igualdad sustantiva (de hecho) entre mujeres y
hombres en el ejercicio del poder público.
Asimismo, el principio de no discriminación previsto en el artículo 1º, último párrafo, de la CPEUM, se erige como regla, que tiene por objeto impedir toda diferencia de trato que atente contra la dignidad de las personas y que se base, entre otros elementos a los que se alude en la doctrina como “categorías sospechosas”, en el género. La regla de la no discriminación opera como una prohibición en contra de cualquier distinción que tenga por objeto atentar contra la dignidad humana.
La CPEUM tiene como eje articulador el principio de igualdad formal y material entre mujeres y hombres que, como se explicó, se encuentra establecido en el artículo 4º, párrafo primero, de la CPEUM, por tratarse de un mandato genérico con efectos a todas y cada una de las diferentes relaciones en las que interactúan mujeres y hombres, y que tiene como propósito superar y erradicar la desigualdad histórica de las mujeres frente a los hombres en todos los ámbitos de la vida entre éstos, en el aspecto económico, político, social y cultural, mediante la creación de leyes y políticas públicas -incluyendo los órganos constitucionales autónomos y los órganos judiciales-, en cuanto a la obligación de integrar la perspectiva de igualdad de género, que debe desarrollarse en todos los niveles de gobierno y por todos los órganos del poder público e, incluso replicarse en las familias, en el trabajo, así como en la vida política y social.
Este nuevo entendimiento constitucional integra el fijar como eje transversal de la integración de los órganos del Estado mexicano la observancia del principio de paridad de género en su conformación, esto es, para todos los cargos de elección popular deben observar la paridad de género, ya sea que se trate de la integración de órganos colegiados o de cargos unipersonales.
La transversalidad, entendida como el proceso que permite garantizar la incorporación de la perspectiva de género con el objetivo de valorar las implicaciones que tiene para las mujeres y los hombres cualquier acción que se programe, tratándose de legislación, políticas públicas, actividades administrativas, económicas y culturales en las instituciones públicas,como puede verse, supone que el diseño jurídico implementado tiene un impacto en todo el orden orgánico estatal al reflejarse en los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, así como en los órganos constitucionales autónomos y demás entes estatales que son integrados por vías distintas a las elecciones de representación popular, de manera que, a partir del nuevo arreglo constitucional, se instituye un modelo transversal de paridad de género en todo el orden jurídico nacional y se configura un mandamiento constitucional para instaurar un nuevo paradigma del ejercicio del poder público, uno en el cual, mujeres y hombres tienen el derecho de participar paritariamente, y, en contra parte, las autoridades tienen la obligación de implementar las medidas tendentes a darle contenido y efectividad a dicho mandato a fin de garantizar la vigencia del modelo paritario de poder público.
Ese nuevo paradigma constitucional de paridad de género en la integración de los Poderes Públicos de la Nación es reforzado con el reconocimiento expreso del derecho fundamental a la paridad de género como una vertiente de los derechos de ciudadanía, al establecer expresamente el artículo 35, fracción II, de la CPEUM, que es un derecho de la ciudadanía “poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular”; lo cual incluye a las Gubernaturas.
Así, la reforma constitucional mandata la paridad de género en la integración de la totalidad de los órganos del Estado, como un derecho fundamental de ciudadanía en el acceso a los cargos de elección popular.
Para estos efectos, se distingue que la reforma constitucional despliega dos vertientes distintas de desenvolvimiento del principio de paridad de género en el ejercicio del poder público, a saber:
i) Principio de paridad de género en el ejercicio del poder público aplicable a todos los cargos de elección popular (lo que incluye las Gubernaturas); y,
ii) Principio de paridad de género en el ejercicio del poder público vinculado con cargos del servicio público que son materia de renovación y designación por vías distintas a los procesos electorales.
Conforme a lo expuesto, este Instituto concluye que, tratándose de cargos de elección popular, la reforma ordena que debe transitarse de un modelo de paridad de género en el acceso y registro de candidaturas a cargos de elección popular a un diseño electoral que garantice el ejercicio paritario del poder público de mujeres y hombres, pues de no ser así, el mandato establecido constituirá un principio estéril en el andamiaje constitucional.
Motivos por los que se reitera que el principio de paridad de género tiene un alto grado de desenvolvimiento y desarrollo legal y jurisprudencial en su cumplimiento, según el tipo de cargo de elección
popular y órgano del que se trate, para lo cual, acorde con la reforma constitucional “Paridad en Todo”, el principio de paridad de género es aplicable a todos los cargos de elección popular, esto es, tanto UNIPERSONALES como COLEGIADOS, como se desprende de la interpretación sistemática del artículo 35, fracción II, con relación al artículo 41, Base I, primer párrafo, ambos de la CPEUM, en tanto que la Norma Fundamental expresamente reconoce el derecho de la ciudadanía a poder ser postulada (votada) en condiciones de paridad en la totalidad de los cargos de elección popular, sin hacer ninguna excepción respecto a algún cargo de elección popular (por lo que no excluye a las personas titulares de los Poderes Ejecutivos Locales) y, en contra parte, expresamente confiere el deber de los partidos políticos para observar el principio de paridad de género en la postulación de todas sus candidaturas, tal y como se demuestra a continuación:
“Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía:
(…)
II. Poder ser votada en condiciones de paridad en todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos y candidatas ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos, así como a los ciudadanos y las ciudadanas que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación;
(…)
Artículo 41 (…)
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden. En la postulación de sus candidaturas, se observará el principio de paridad de género. (…)”
De manera que, exceptuar de la aplicación del principio de paridad de género a cualquier cargo de elección popular es ir en oposición constitucional de la reforma “Paridad en Todo”, en tanto que ésta reconoció de forma expresa el derecho fundamental de la ciudadanía a la paridad de género en el acceso a todos los cargos de elección popular, lo que impide la exceptuación de la aplicación del principio a cargo de elección popular alguno, sin importar que éste sea unipersonal o corresponda a la integración de un órgano colegiado, máxime que actuar en tal sentido tendría implicaciones de vulneración directa al principio de progresividad protegido por el artículo 1º de la CPEUM, al tener implicaciones de restringir y limitar de forma inconstitucional un derecho fundamental de reciente reconocimiento y creación, “el derecho de ciudadanía a la paridad de género en el acceso a todos los cargos de elección popular”.
Por lo expuesto, si bien el legislativo no ha regulado las acciones que se deben adoptar en materia de paridad de género para la elección de las personas titulares de los Poderes Ejecutivos Locales, esto no puede constituir un impedimento para que la ciudadanía pueda ejercer el derecho fundamental a la paridad en el acceso a todos los cargos de elección popular, lo que incluye las Gubernaturas, de manera que, a fin de garantizar el principio de paridad de manera sustancial en la renovación de los 6 Poderes Ejecutivos Locales que habrán de ser objeto de elección en 2022, se hace necesario que el INE, como autoridad constitucional electoral, dote de criterios a fin de establecer un mecanismo que favorezca la participación equilibrada, tanto de mujeres como de hombres, en las elecciones de Gubernatura a celebrarse el 5 de junio de 2022 – Aguascalientes, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas -.
Lo anterior, en la inteligencia de que, el artículo 35, fracción II, con relación al artículo 41, Base I, párrafo primero, de la CPEUM, integran un mandato constitucional para la observancia del principio de paridad de género en el acceso al ejercicio de todos los cargos de elección popular (que incluye las Gubernaturas) lo que conlleva a instrumentar el entramado normativo necesario para hacer efectiva esa directriz constitucional; lo cual genera una progresividad en el marco jurídico por el que se contribuye a hacer efectivo el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres, tanto en su aspecto formal como material, para crear las condiciones que permitan a ésta una participación plena y, consecuentemente, en el ejercicio del poder en la integración de los órganos del Estado -lo que incluye las Gubernaturas y la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de México-.
El principio de paridad de género en el parámetro de regularidad constitucional; sistema normativo y en la jurisprudencia nacional
El artículo 1º establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la CPEUM y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia CPEUM establece. En ese sentido, dispone que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la CPEUM y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
El párrafo tercero del artículo 1º de la CPEUM prevé que, todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá garantizar el principio de paridad, en los términos que establezca la ley.
Por su parte, el párrafo quinto del mismo artículo 1º, dispone que queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
La reforma constitucional del año 2014, en materia electoral constituyó un pilar fundamental para la consolidación de la participación política de las mujeres en igualdad de condiciones, al elevar a rango constitucional el principio de paridad de género, aunque en ese momento se estableció como un piso mínimo sólo para la postulación de candidaturas a legislaturas federales y locales, las autoridades jurisdiccionales y administrativas electorales, así como algunos congresos locales, implementaron medidas y disposiciones con la finalidad de extender su aplicación a otros cargos de elección popular y garantizar así la existencia de condiciones para que las mujeres ejercieran plena y efectivamente sus derechos humanos, político- electorales.
Si bien la incorporación del principio de paridad de género a la CPEUM en el artículo 41, Base I, ha propiciado el desarrollo de diversas disposiciones legales y reglamentarias encaminadas a darle cumplimiento, con la finalidad de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos políticos y electorales de las mujeres, fue la reforma constitucional conocida como “Paridad en Todo”, aprobada en el mes de junio de 2019, que consolidó formalmente el modelo paritario diseñado para alcanzar la participación real y efectiva de las mujeres en todos los espacios de poder y de decisión pública, al establecer como objetivo claro de la reforma el garantizar que todos los órganos del Estado en todos los niveles estén conformados de manera paritaria y que las mujeres participen en todos los espacios de poder y de decisión pública. De esta manera, con la reforma constitucional de 2019, se concretó la obligación del Estado mexicano de que en todas las decisiones que emanen de los órganos estatales y que, por consiguiente, inciden de forma directa en la ciudadanía, participen mujeres y hombres, en igualdad de condiciones.
El artículo 35, fracción II de la CPEUM señala que es derecho de la ciudadanía poder ser votada en condiciones de paridad para todos los cargos de elección popular, derecho que debe ser analizado a la luz del derecho de igualdad reconocido en el artículos 4° de la CPEUM; así como acorde con lo previsto en los artículos 3, numeral 3 y 25, incisos r) y s) de la LGPP, los cuales disponen que los partidos políticos deben buscar la participación efectiva de géneros en la integración de sus órganos, así como en la postulación de candidaturas y que éstos se encuentran obligados no sólo a garantizar la paridad entre los géneros en candidaturas, sino también a garantizar en igualdad de condiciones la participación de mujeres y hombres en sus órganos internos de dirección y en los espacios de toma de decisiones. De igual manera, por lo previsto en los artículos 2, numeral 4, y 4, numeral 3 delReglamento de Elecciones; y 46, numeral 1, inciso p) delReglamento Interior del Instituto Nacional Electoral.
Otra reforma significativa es la que realizó en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género, publicada en el DOF el 13 de abril de 2020, en la cual se modificaron y adicionaron, entre otros ordenamientos, disposiciones de la LGIPE respecto a las atribuciones y obligaciones del INE, los OPL, los partidos políticos, las personas candidatas, entre otros actores. De manera particular, se estableció en el párrafo segundo del artículo 6 del citado ordenamiento, que todos los entes mencionados tienen la obligación de garantizar el principio de paridad de género en el ejercicio de los derechos políticos y electorales,
así como el respeto a los derechos humanos de las mujeres.
Así, el artículo 30, numeral 1, inciso h) del citado ordenamiento estableció como uno de los fines del Instituto, garantizar la paridad de género y el respeto de los derechos humanos de las mujeres en el ámbito político y electoral. En el mismo sentido, el artículo 32, numeral 1, inciso b), de la LGIPE incorporó como atribución de esta autoridad electoral garantizar el cumplimiento del principio de paridad de género, así como el respeto a los derechos políticos y electorales de las mujeres; mientras que el artículo 35 de la citada ley, estableció que el Consejo General es responsable de velar por que, entre otros, el principio de paridad de género guíe todas las actividades del Instituto.
Como se aprecia, en el marco normativo mexicano, para lograr la eficacia del principio de paridad, la CPEUM y las leyes generales se han ido modificando a efecto de reconocer expresamente el derecho de las mujeres a la participación política y a ejercer sus derechos políticos y electorales en condiciones de igualdad sustantiva, así como para incorporar expresamente el deber tanto de las autoridades como de los partidos políticos de garantizar esas condiciones desde la postulación de las candidaturas hasta los espacios de la toma de decisiones. De esta manera, es claro que para cumplir en el Proceso Electoral 2021-2022 con lo establecido en las recientes reformas de paridad en todo del año 2019, y en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género, de 2020, las autoridades electorales y los partidos políticos deben garantizar la paridad en la postulación a todos los cargos de elección popular, a fin de propiciar las condiciones para que las mujeres tengan una efectiva posibilidad de ocupar los cargos de gobierno y de representación popular.
Las obligaciones asumidas por el Estado mexicano en el ámbito internacional fortalecen la conclusión anterior. En diversos instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano es parte, se establecen medidas orientadas a proteger y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres, y a lograr la participación plena de las mujeres en condiciones de igualdad en la vida política del país, como, por ejemplo:
En los artículos 23, párrafo 1, incisos a), b) y c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 21, párrafos 1, 2 y 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 25, incisos a) y b) del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, señalan que todas las personas ciudadanas deben gozar de los derechos y oportunidades de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente electos; votar y ser elegidos en elecciones periódicas y auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de las y los electores, y tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
El artículo 24 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos dispone que todas las personas son iguales ante la ley, por lo que tienen derecho, sin discriminación, a igual protección.
El artículo III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer dispone que las mujeres tienen derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los hombres, sin discriminación alguna.
El artículo 4, incisos f) y j), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém Do Pará) dispone que todas las mujeres tienen derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros: la igual protección ante la ley, así como a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos.
El artículo 3 de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), dispone que los Estados parte tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pleno desarrollo y adelanto de las mujeres en todas las esferas y, en particular, en la política, social, económica y cultural, con el objeto de garantizar el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con los hombres. El artículo 7, inciso b), de la CEDAW también dispone que los Estados parte tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra las mujeres en la vida política y pública del país y, en particular, garantizando en igualdad de condiciones con los hombres el derecho a participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas; ocupar cargos públicos; y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales.
El Compromiso de Santiago, adoptado en la XIV Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina
y el Caribe, resolvió entre otras consideraciones, alentar los esfuerzos sostenidos para aumentar la representación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones a fin de alcanzar la democracia paritaria, con un enfoque intercultural y étnico racial, afianzando la presencia de mujeres en todos los poderes del Estado y niveles y ámbitos de gobierno, garantizar la protección de los derechos de las mujeres que participan en política y condenar la violencia política.
El artículo 3 de la Observación General del Comité de Derechos Humanos de la ONU garantiza la igualdad de derechos entre hombres y mujeres: … 29. El derecho a participar en la vida pública no se materializa plenamente y en condiciones de igualdad en todas partes. Los Estados parte deberán cerciorarse de que la ley garantice a la mujer los derechos contenidos en el artículo 25 en pie de igualdad con el hombre y adoptar medidas eficaces y positivas, incluidas las medidas necesarias de discriminación inversa, para promover y asegurar la participación de la mujer en los asuntos públicos y en el ejercicio de cargos públicos.
El artículo 7 de la Recomendación General N.º 23 relativa al artículo 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer establece que los Estados parte aceptan tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública y asegurar que disfrute en ella de igualdad con el hombre. La obligación especificada en este artículo abarca todas las esferas de la vida pública y política y no se limita a las indicadas en los incisos a), b) y c) del párrafo. La vida política y pública de un país es un concepto amplio. Se refiere al ejercicio del poder político, en particular al ejercicio de los poderes legislativo, judicial, ejecutivo y administrativo. El término abarca todos los aspectos de la administración pública y la formulación y ejecución de la política a los niveles internacional, nacional, regional y local.
El artículo 2 de la Recomendación General N.º 28 relativa al artículo 2 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer señala la obligación de cumplimiento de los Estados parte de facilitar la plena efectividad de los derechos de las mujeres y tomar medidas para ello. Los derechos humanos de las mujeres deben hacerse efectivos mediante la promoción de la igualdad de facto o sustantiva por todos los medios apropiados, entre ellos la adopción de políticas y programas concretos y efectivos orientados a mejorar la posición de las mujeres y lograr esa igualdad de facto, incluida, cuando proceda, la adopción de medidas especiales de carácter temporal de conformidad con el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención y la Recomendación General N.º 25.
El Comité CEDAW en su Recomendación General número 35 de 26 de julio de 2017, entre otras cuestiones, recomienda a los Estados Parte adoptar y aplicar medidas legislativas como preventivas adecuadas para abordar las causas subyacentes de la violencia por razón de género contra las mujeres, en particular las actitudes patriarcales, los estereotipos, la desigualdad en la familia y el incumplimiento o la denegación de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las mujeres; así como promover el empoderamiento, la capacidad de acción y las opiniones de las mujeres.
De las Observaciones finales sobre el noveno informe periódico de México, Comité CEDAW se establece que el Comité recomienda al Estado parte que refuerce el uso de medidas especiales de carácter temporal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Convención y en su Recomendación General N.º 25 (2004), sobre las medidas especiales de carácter temporal, como estrategia necesaria para acelerar el logro de la igualdad sustantiva en todos los ámbitos de la Convención en los que las mujeres tienen una representación insuficiente o se encuentran en situación de desventaja. Asimismo, insta al Estado a que se establezcan objetivos y plazos precisos para acelerar la participación de las mujeres en pie de igualdad en todos los planos de la vida pública y política y a que cree las condiciones necesarias para la consecución de esos objetivos.
De la Opinión Consultiva OC-18/03, Corte Interamericana de derechos humanos, sus Normas de Ius Cogens señalan que habida cuenta del desarrollo progresivo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el principio de no discriminación y el derecho a la protección igualitaria y efectiva de la ley deben ser considerados como normas de ius cogens. Se trata de normas de derecho internacional imperativo que integran un orden público internacional, al cual no pueden oponerse válidamente el resto de las normas del derecho internacional, y menos las normas domésticas de los Estados. Las normas de ius cogens se encuentran en una posición jerárquica superior a la del resto de las normas jurídicas, de manera que la validez de estas últimas depende de la conformidad con aquélla.
Acorde con el parámetro de regularidad constitucional y legalidad citado [artículos 4°, 35, fracción II y 41, Base I de la CPEUM; 3, numerales 1, d) bis, 6, numerales 2 y 3; 7, numeral 3; 30, numerales 1, inciso h) y 2; 32, numeral 1, inciso b); 35, numeral 1, 98, numeral 2 y 443, numeral 1, incisos a), n) y o), en relación con el 456, de la LGIPE; 3, numeral 3 y 25, numeral 1, incisos r) y s), de la LGPP, así como los artículos 3 y 25
incisos a) y b) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 23, párrafo 1, inciso a), b) y c) y 24 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos; III de la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer; 4, incisos f) y j), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém Do Pará); 3 de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; 21 párrafos 1, 2 y 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos ;3 y 29 de la Observación General del Comité de Derechos Humanos de la ONU; 7 de la Recomendación General N.º 23 relativa al artículo 7 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; 2 Recomendación General N.º 28 relativa al artículo 2 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer] válidamente se puede concluir que las autoridades electorales y los partidos políticos tienen la obligación de garantizar no sólo la participación en condiciones de igualdad de las mujeres en todos los cargos de elección popular, sino también la de garantizar que las mujeres ejerzan todas las funciones públicas en todos los planos de gobierno y representación.
La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres establece en su artículo 36, fracción V que las autoridades correspondientes deberán fomentar la participación equitativa de mujeres y hombres en altos cargos públicos.
Desde el punto de vista Jurisprudencial, la SCJN ha establecido que:
Contradicción de Tesis 275/2015
…el Pleno de esta Corte ya ha sostenido que los alcances de un precepto constitucional -que es la única cuestión para determinar en este punto de contradicción de tesis- deben basarse esencialmente en lo dispuesto en la Constitución Federal, no así en lo que dispongan las leyes que de ella emanen” (…) la paridad de género no se encuentra aislada de los demás artículos del parámetro de regularidad constitucional que rigen los procesos electorales a nivel local. Ninguno de los instrumentos internacionales de los que México es parte limita la obligación de garantizar el acceso igualitario de hombres y mujeres a los cargos representativos a alguna etapa específica del proceso electoral, ni el Estado Mexicano ha hecho reserva alguna en ese sentido. En dichos instrumentos más bien se dispone en términos generales que deben implementarse medidas eficaces para lograr una representación política igualitaria en los Estados parte.
Tesis 2007981